Postanowienia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego a ograniczenie prawa zabudowy
Przepisy planu miejscowego należy interpretować w taki sposób, żeby jego zapisy tworzyły spójną i logiczną systemowo całość. W sytuacji jednak, gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można podjąć działania zmierzające do jego zmiany lub stwierdzenia jego nieważności orzekł 23.9.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 218/20).
Tematyka: plan miejscowy, zagospodarowanie przestrzenne, prawo budowlane, inwestycja, Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja, nieruchomość, wolność budowlana, Konserwator Zabytków
Przepisy planu miejscowego należy interpretować w taki sposób, żeby jego zapisy tworzyły spójną i logiczną systemowo całość. W sytuacji jednak, gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można podjąć działania zmierzające do jego zmiany lub stwierdzenia jego nieważności orzekł 23.9.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 218/20).
Przepisy planu miejscowego należy interpretować w taki sposób, żeby jego zapisy tworzyły spójną i logiczną systemowo całość. W sytuacji jednak, gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można podjąć działania zmierzające do jego zmiany lub stwierdzenia jego nieważności orzekł 23.9.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 218/20). Stan faktyczny IM planowała przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego po byłym kinie i zmianę sposobu użytkowania budynku na usługi wynajmu lokali mieszkalnych. Starosta odmówił jednak zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku. IM złożyła na decyzję Starosty zażalenie do Wojewody, wskazując że Starosta bezpodstawnie żąda uzyskania uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla przedmiotowej inwestycji, albowiem jest to niezgodne z prawem miejscowym. Ponadto planowany przez IM wynajem mieszkań w budynku zgodny jest z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a IM nie planuje sprzedaży tych mieszkań. Wojewoda podtrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W opinii Wojewody „przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: PrBud)”. Przy czym Wojewoda podkreślił, że w sytuacji stwierdzenia naruszeń, organ zatwierdzający projekt przebudowy, wskazuje inwestorowi nieprawidłowości i nakłada na niego obowiązek ich usunięcia w określonym terminie. W sytuacji, gdy inwestor nie naprawi wskazanych nieprawidłowości, zgodnie z art. 35 ust. 3 PrBud, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenie projektu. W omawianej sprawie, w opinii organu, na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zakładał przeznaczenie tego terenu pod usługi komercyjne i publiczne z dopuszczeniem uzupełniającej funkcji mieszkaniowej. Przy czym brak było definicji usług komercyjnych. Zarówno w opinii Starosty, jak i Wojewody, planowana przez inwestora działalność, polegająca na rozbudowie budynku i przeznaczeniem mieszkań na wynajem, sprawi, że funkcja budynku z usługowej zmieni się w mieszkaniową, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania. Jak czytamy w uzasadnieniu, nie budzi wątpliwości, w ocenie organu odwoławczego, że „prowadzenie działalności polegającej na wynajmie mieszkań zalicza się do działalności usługowej. Rodzaj prowadzonej działalności i przeznaczenia wszystkich wybudowanych mieszkań pod wynajem nie zmienia jednak funkcji budynku. W dalszym ciągu będzie to budynek o funkcji mieszkaniowej, a w tym wypadku dodatkowo związany z turystyką. Nie ma również znaczenia okres trwania tego wynajmu. Podmioty, które w ramach świadczonej przez inwestora usługi wynajmu mieszkań będą stroną takiej umowy będą w takim lokalu przez pewien czas zamieszkiwać. Fakt jego wynajęcia czy też wykupienia tego nie zmieni”. W ocenie Wojewody zabudowa mieszkaniowa została dopuszczona na innych terenach i do kompetencji gminy należy zdecydowanie o tym, jaki rodzaj działalności można prowadzić na poszczególnych terenach objętych planem zagospodarowania. Ponadto w omawianej sprawie wydana została opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która potwierdziła, że na terenie objętym inwestycją ustanowiona została forma ochrony zabytków, tj. nieruchomości te znajdują się w układzie urbanistyczno-krajobrazowym miejscowości wpisanym do rejestru zabytków. IM złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Wojewody. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim W omawianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę IM. Sąd orzekł, że „przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie”. W sytuacji, gdy pojawiają się wątpliwości interpretacyjne związane z normami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy je, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, rozstrzygać na korzyść prawa inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, przy czym trzeba pamiętać, że zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W sytuacji zatem, kontynuował w uzasadnieniu WSA, „gdy dostępne metody wykładni pozwalają na odkodowanie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, normy prawnej wykluczającej możliwość realizacji inwestycji w formie przewidzianej przez inwestora, to działanie wynikającej z art. 4 PrBud zasady wolności budowlanej, nie może polegać na podjęciu rozstrzygnięcia sprzecznego z tak zrekonstruowaną normą, nawet jeśli stanowi to w przekonaniu osoby skarżącej nieproporcjonalną ingerencję w jej prawa”. W sytuacji takiej, jeśli osoba skarżąca uzna, że przysługujące jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna podjąć działania w kierunku zmiany tego planu lub stwierdzenia jego nieważności w zakresie, w jakim jej interes prawny został naruszony. W omawianej sprawie WSA ocenił, że organy zaangażowane w sprawę podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Zdaniem WSA w omawianej sprawie należało wyodrębnić dwie kluczowe kwestie - po pierwsze należało ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne IM, polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na usługi wynajmu lokali mieszkalnych było dopuszczalne na tym terenie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, należało ustalić, czy to zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. WSA wskazał, że z art. 35 ust. 4 PrBud wynika, że w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Przy czym trzeba mieć na uwadze, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Ponadto na podkreślenie zasługuje fakt, że określony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości). Zdaniem WSA powinien on gwarantować, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. WSA przywołał w tym miejscu orzeczenie NSA z 4.7.2017 r. (II OSK 2461/15), zgodnie z którym „realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego”. W omawianej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że planowana przez IM inwestycja leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta pełniłaby jednakże funkcje mieszkaniowe, nieprzewidziane w planie zagospodarowania dla terenu, na którym jest planowana. Wobec tego, że na obszarze objętym tym planem wyróżniono miejsca przeznaczone na obiekty mieszkaniowe i inne miejsca przeznaczone na obiekty usługowe, organ uchwalający plan zachował się racjonalnie. W związku z tym Starosta nie mógł zezwolić na inwestycję IM we wspomnianym zakresie. Zdaniem sądu, działanie organu nie narusza zasady wolności budowlanej, zawartej w art. 4 PrBud. Organ nie może bowiem przekraczać granic prawa. Jeżeli skarżąca IM uznała, że narusza to jej prawo do dysponowania nieruchomością, może podjąć działania w kierunku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub stwierdzenia jego nieważności w zakresie, w jakim jej interes prawny jest naruszony. WSA odniósł się też do kwestii uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na inwestycję planowaną przez IM. Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości, że pozwolenie takie było wymagane, gdyż teren, na którym planowana była inwestycja wchodzi w skład historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miejscowości, wpisanego do rejestru zabytków. W związku z powyższym WSA podzielił opinię organów i jak wspomniano, skargę IM oddalił. II SA/Go 218/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim
W omawianej sprawie WSA ocenił, że organy zaangażowane w sprawę podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Zdaniem WSA w omawianej sprawie należało wyodrębnić dwie kluczowe kwestie - po pierwsze należało ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne IM, polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na usługi wynajmu lokali mieszkalnych było dopuszczalne na tym terenie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, należało ustalić, czy to zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.