Brak pełnomocnictwa usuwalnym brakiem formalnym

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 317/20 przypomniał, że brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym usuwalnym zgodnie z art. 64 § 2 KPA. Skarga kasacyjna wniesiona przez A.B. uzyskała uznanie, a zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów KPA zasługują na uwzględnienie. NSA podkreślił znaczenie usunięcia braków formalnych pisma w postępowaniu administracyjnym.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, II OSK 317/20, brak pełnomocnictwa, art. 64 § 2 KPA, skarga kasacyjna, naruszenie przepisów, postępowanie administracyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.6.2020 r., II OSK 317/20, przypomniał stanowisko prezentowane
dotychczas tak w orzecznictwie, jak i doktrynie, zgodnie z którym art. 64 § 2 KPA dotyczy wezwania do
usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem NSA do takich
braków, które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa.
Zdaniem NSA skarga kasacyjna wniesiona przez A.B. (dalej: Skarżąca) ma usprawiedliwione podstawy, a większość
zarzutów kasacyjnych koncentruje się wokół zagadnienia naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 64 § 2
ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA). Zarzuty te
zasługują na uwzględnienie.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w piśmie z września 2018 r., skierowanym do Zarządu Zlewni
w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pełnomocnik Skarżącej, radca prawny E. K.,
powołując się na udzielone ustne pełnomocnictwo, które miało zostać potwierdzone pisemnie przez Skarżącą
niezwłocznie po jej powrocie do Polski z zagranicy, przedstawił wyjaśnienia do uwag zgłoszonych przez strony
postępowania w piśmie z sierpnia 2018 r.
Z uzasadnienia WSA w Lublinie
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stwierdził, że nie
podziela zarzutu naruszenia art. 64 § 2 KPA w zw. z art. 10 § 1 KPA przez uniemożliwienie Skarżącej czynnego
udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i uważa, że mają one związek ze zgłoszeniem się pełnomocnika
Skarżącej w toku postępowania oraz z zawiadomieniem o rozprawie wodnoprawnej. Zdaniem Sądu I instancji, „nie
ma racji Skarżąca, że organ nie mógł nadać sprawie dalszego biegu bez ustalenia, czy Skarżąca działa przez
pełnomocnika, czy osobiście”. Sąd jednocześnie podziela stanowisko Skarżącej, że brak pełnomocnictwa stanowi
brak formalny pisma procesowego, w którym pełnomocnik zgłasza swój udział w postępowaniu i powinien
być zasadniczo usunięty w trybie art. 64 § 2 KPA, niemniej jednak stwierdza, że „okoliczności sprawy były jednak
nietypowe”. Następnie wskazuje, że Skarżąca przebywała za granicą i nie było możliwości usunięcia braku
formalnego pełnomocnictwa.
Braki formalne podania
Zgodnie z art. 64 § 2 KPA, „jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy
wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że
nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”. W tym przepisie nałożono na organ
obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków. Charakter prawny tego obowiązku wskazuje, że
zachodzi tu brak możności wyboru przez organ określonego działania. Przeciwnie, z art. 64 § 2 KPA wynika nakaz
wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie. Na organach ciąży zatem powinność
podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązku spełnienia wymagań formalnych podania określonych
w KPA. Artykuł 64 § 2 KPA zawiera normę celowościową rozumianą jako dyrektywę zalecającą organowi ściśle
określony sposób postępowania. Celem nadrzędnym sposobu postępowania organu, określonego w art. 64 § 2 KPA,
jest zapewnienie udziału strony w postępowaniu. Wezwanie uregulowane w tym przepisie pełni jednocześnie funkcję
gwarancji procesowej zapewniającej udział stronie w postępowaniu. W tym celu, dla zapewnienia skuteczności
wezwania, wymagane jest w nim wskazanie terminu, w którym usunięcie braków musi nastąpić oraz pouczenia,
skierowanego do wnoszącego podanie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez
rozpoznania.
Brak złożenia pełnomocnictwa
Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd orzecznictwa NSA, zgodnie z którym przepis art. 64 § 2
KPA dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich
braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy KPA regulujące
sprawy pełnomocnictwa cechuje znaczne odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że
• pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1
KPA), oraz że
• w sprawach mniejszej wagi organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek
najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do
występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 KPA).

Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 KPA następuje w drodze
czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (uchwała 7
sędziów NSA z 3.9.2013 r. I OPS 2/13,
).
Sąd I instancji skoncentrował swoją ocenę na kwestii braku złożenia pełnomocnictwa i błędnie ocenił, że „w
specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten błąd nie wpłynął na pozbawienie Skarżącej możliwości
udziału w rozprawie, skoro w tym czasie nadal przebywała za granicą (czego dowodzi fakt przedłożenia
pełnomocnictwa podpisanego przez Skarżącą dopiero miesiąc później)”. Zaniechanie przez organ dokonania
czynności procesowej w postaci wezwania na podstawie art. 64 § 2 KPA spowodowało kolejne negatywne dla Strony
następstwa procesowe, które dostrzega Sąd I instancji, wskazując, że organ skierował wezwanie na rozprawę do
Skarżącej, a nie do domniemanego w tym momencie pełnomocnika. Wskazać należy, że organ znając treść pisma
procesowego z września 2018 r. wiedział również, że Skarżąca przebywa za granicą. Sąd I instancji prawidłowo
zwraca również uwagę, że po zgłoszeniu pełnomocnika z prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem (pismo z grudnia
2018 r.) organ odmówił przesłania kopii protokołu rozprawy powołując się na to, że wgląd do akt sprawy odbywa się
w lokalu organu (art. 73 § 1a KPA). Sąd stwierdza, że stanowisko organu było o tyle błędne, że organ działał
niekonsekwentnie, skoro wcześniej przesyłał stronom kopie protokołu. Mimo prawidłowo dostrzeżonych przez Sąd
uchybień w postępowaniu organu I instancji, błędnie ocenia, że uchybienia to nie wpłynęły na możliwość zapoznania
się Strony z materiałem dowodowy zgromadzonym w aktach sprawy. Obowiązkiem Sądu I instancji zgodnie z art.
145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r.
poz. 2325, dalej: PostAdmU) było zaś dokonanie oceny, czy stwierdzone inne naruszenia przepisów postępowania
mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie czy uchybienia wpłynęły na możliwość zapoznania się strony
z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.
Rozstrzygnięcie NSA
W ocenie NSA nie można zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku, że choć organ popełnił błędy w zakresie dotyczącym zawiadomienia o rozprawie i udostępnienia akt sprawy,
błędy te nie wpłynęły realnie na prawo Strony do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd I instancji nie przeprowadził
prawidłowej oceny zasadniczego w niniejszej sprawie naruszenia przez organ art. 64 § 2 KPA, a pozostałe
naruszenia, trafnie dostrzeżone przez Sąd, były konsekwencją naruszenia art. 64 § 2 KPA i stanowiły inne
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwieniem takich
naruszeń nie może być podnoszony przez Sąd fakt, że Skarżąca miała świadomość toczącego się na jej wniosek
postępowania, zatem wyjeżdżając na dłuższy czas za granicę, powinna była zadbać o taką organizację spraw na
miejscu, aby zapewnić sobie wiedzę o stanie sprawy i możliwości udziału w czynnościach procesowych przez
odpowiednio umocowanego pełnomocnika. Odnosząc się do tego stwierdzenia Sądu wskazać należy, że prawidłowo
dostrzeżone inne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały
błędnie zakwalifikowane przez Sąd jako takie, które nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie
wykazała, że inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji
okazały się skutecznym zarzutem kasacyjnym.
Zdaniem NSA zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64 § 2 KPA w zw. z art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 92
KPA w zw. z art. 151 PostAdmU okazały się zasadne. Dlatego zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego
wyroku WSA w Lublinie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś rozpoznając ponownie sprawę Sąd
I instancji powinien dokonać ponownej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z marca 2019 r. w przedmiocie
pozwolenia wodnoprawnego.

Komentarz
W komentowanym rozstrzygnięciu NSA skoncentrował się na treści art. 64 § 2 KPA i uregulowanym na jego gruncie
obowiązku organu administracji publicznej wezwania wnoszącego podanie do uzupełnienia braków formalnych.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. zasadą udzielania stronie postępowania informacji
(art. 9 KPA) i zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 KPA) organ administracji ma obowiązek
podjęcia czynności mających na celu usunięcie braków formalnych pisma, zaś w sytuacji, w której brak formalny ma
charakter usuwalny nie jest możliwe uchylenie się przez organ od realizacji ww. nakazu ściśle określonego działania.

Wyrok NSA z 22.6.2020 r., II OSK 317/20

NSA uznał, że organ popełnił błędy naruszające art. 64 § 2 KPA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok WSA został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. NSA zalecił ponowną ocenę decyzji administracyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.