Sprawozdanie NRA o działalności adwokatury jest informacją publiczną

Tematyka: NRA, Naczelna Rada Adwokacka, sprawozdanie, informacja publiczna, WSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny, dostęp do informacji publicznej, organ samorządu zawodowego

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji
uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego 2 przesłanek, tj.
wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu
Państwa.
WSA w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie
rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał NRA do rozpatrzenia wniosku skarżącego
w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność NRA
nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok WSA w Warszawie
z 8.1.2021 r., II SAB/Wa 366/20,
.
Stan faktyczny
Skarżący zwrócił się do NRA o udostępnienie, w trybie DostInfPubU sprawozdania, o którym mowa w art. 13 ustawy
PrAdw.
W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pismem powiadomił wnioskodawcę, że dokument oznaczony we wniosku
nie stanowi informacji publicznej.
Wnioskodawca wywiódł skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że niedopuszczalna jest wykładnia przepisów
DostInfPubU sprzeczna z Konstytucją RP. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest klarowny: zd. 1 przewiduje
nieograniczone uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej od podmiotów w zdaniu tym wymienionych, a zd. 2
zawiera warunek: „....w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem
komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.”. Funktor „i” użyty w tym zdaniu powoduje, że obydwa warunki muszą
być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że informacja nie stanowi informacji
publicznej.
Nadto NRA wskazała, że samorząd adwokacki wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej,
finansowane przez Skarb Państwa, wyłącznie w dwóch obszarach: egzamin wstępny na aplikację adwokacką (art.
75e ust. 9 PrAdw) i egzamin adwokacki (art. 78 ust. 12 PrAdw). Tylko w tych obszarach można ewentualnie
dopatrywać się informacji mających charakter informacji publicznej. Pozostała działalność Adwokatury finansowana
jest ze składek członkowskich, zatem informacje o pozostałej działalności nie stanowią informacji publicznej. Dlatego
żądane przez skarżącego sprawozdanie nie stanowi informacji publicznej.
Organ zauważył też, że przepis nie nakłada na NRA przymusu złożenia sprawozdania na podstawie art. 13 PrAdw.
Obowiązek ten jest wykonywany z uwagi na szacunek do urzędu. Jego wykonanie ma zatem charakter kurtuazyjny,
wewnętrzny, nie publiczny. Z tego też wynika, że treść sprawozdania nie stanowi informacji publicznej.
Stanowisko WSA
WSA wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy NRA jest podmiotem zobowiązanym do
udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz czy żądane sprawozdanie stanowi informację o charakterze
publicznym.
Zdaniem WSA na obydwa wyżej postawione pytania należało udzielić pozytywnej odpowiedzi.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 DostInfPubU obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne
oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych
i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji
publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi.
Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym, obywatel ma prawo do
uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to
obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także
innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej
i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza

więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m.in. o działalności organów samorządu
zawodowego.
Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji uzależniony jest
od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego 2 przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy
publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww.
wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek
organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu
gospodarczego i zawodowego.
Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana
w pierwszej części 2. zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. „prawo to obejmuje również...”
w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji
o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów
władzy publicznej.
Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych została zaś umiejscowiona w dalszej części
zd. 2 omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje
w sposób nie budzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się
do organów samorządu gospodarczego i zawodowego.
Przepis art. 4 ust. 1 DostInfPubU nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do
udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę poruszał się w granicach zakreślonych
w najwyższym akcie prawnym a więc nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP.
Potwierdzeniem tezy, że organy samorządu zawodowego są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej jest
treść art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym
wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorządy
zawodowe zrzeszają osoby wykonujące ten sam zawód, a przynależność do nich jest obligatoryjna.
Zadaniem samorządu zawodowego jest reprezentowanie interesów zrzeszonych w nim osób wobec władzy
publicznej, czuwanie nad etyką wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe oraz prowadzenie rejestrów osób
wykonujących określony zawód.
W sprawie okolicznością niesporną jest to, że NRA jest organem samorządu zawodowego. Co do zasady jest więc
podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Wskazać również należy, że żądane przez wnioskodawcę sprawozdanie z działalności adwokatury, składane
Prezydentowi RP przez NRA stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skoro bowiem, w myśl art. 1 ust. 1 PrAdw: „Adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania
w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa”, a więc jest podmiotem, którego
działania służą realizacji kluczowych w demokratycznym państwie prawnym zadań, to oczywistym jest, iż
sprawozdanie z działalności takiego podmiotu stanowi klasyczny przykład informacji o charakterze publicznym.
WSA uznał, że okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie jest zaś to, że sporządzenie spornego
sprawozdania nie jest obligiem dla NRA. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów. Dla konieczności
udostępnienia dokumentu stanowiącego informację publiczną znaczenie ma więc wyłącznie to, czy dokument taki
istnieje, czy też nie. Dobrowolność w wytworzeniu konkretnego dokumentu nie przekłada się zaś w żaden sposób na
posiadanie przez taki dokument przymiotu informacji publicznej.
Odnosząc się do kwestii oceny bezczynności organu pod kątem posiadania przez nią cech rażącego naruszenia
prawa, WSA podkreślił, że materia przyczyn leżących u podstaw braku uwzględnienia wniosku strony, ma wpływ na
ocenę tego, czy bezczynność organu nosiła cechy bezczynności kwalifikowanej. W ocenie WSA w realiach
faktycznych sprawy nie sposób dopatrzyć się takiego kwalifikowanego rodzaju bezczynności po stronie organu.
Nieuwzględnienie wniosku strony nie wynikało bowiem ze złej woli organu, a jedynie z odmiennej interpretacji
przepisów DostInfPubU.

Komentarz
Omawiany wyrok jest kolejnym orzeczenie w sprawie o dostęp do informacji publicznej, który wprost wskazuje jaki
dokument jest dokumentem, który powinien być udostępniony w ramach dostępu do informacji publicznej właśnie.
Gdy chodzi o udostępnianie określonych dokumentów, to dla rozpoznania wniosku nie ma znaczenia w jakim trybie
dokument został sporządzony – czy jego sporządzenie jest obligatoryjne czy nie. Istotne jest po prostu to czy
dokument istnieje.
Nadto WSA wskazał, że dla oceny stopnia bezczynności znaczenie ma okoliczność, że nieudostępnienie informacji
było wynikiem odmiennej wykładni przepisów prawa.

Wyrok WSA w Warszawie z 8.1.2021 r., II SAB/Wa 366/20,

Omawiany wyrok jest kolejnym orzeczeniem w sprawie o dostęp do informacji publicznej, który wprost wskazuje jaki dokument jest dokumentem, który powinien być udostępniony w ramach dostępu do informacji publicznej właśnie. Gdy chodzi o udostępnianie określonych dokumentów, to dla rozpoznania wniosku nie ma znaczenia w jakim trybie dokument został sporządzony – czy jego sporządzenie jest obligatoryjne czy nie. Istotne jest po prostu to czy dokument istnieje.