Wyspecjalizowany organ administracji nie musi powoływać biegłego

Przepis art. 84 § 1 KPA stanowi, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do powoływania biegłego przy wymaganych wiadomościach specjalnych. NSA potwierdził, że organy wyspecjalizowane mają swobodę korzystania z opinii specjalistów w celu rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku altany nie było konieczności powoływania biegłego, gdyż organy miały wystarczające informacje.

Tematyka: organ administracji, biegły, opinia, wiadomości specjalne, postępowanie dowodowe, altana, wyspecjalizowany, NSA, skarga kasacyjna

Przepis art. 84 § 1 KPA stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji
publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że
przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem
organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy
rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno powiatowy, jak i wojewódzki inspektor
nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego, zatrudnia osoby
z wiedzą z zakresu budownictwa, tak więc pomiar budynku, czy obliczenie jego powierzchni nie wymaga
sięgania po innych specjalistów z tej dziedziny. Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie chciał z takiej opinii
fachowców skorzystać mógł sam (na swój koszt) zlecić sporządzenie opinii biegłym z zakresu budownictwa
i jako strona złożyć ten dowód w sprawie.
Tak przyjął NSA w wyroku z 1.12.2020 r., II OSK 1571/18,
. NSA rozpoznał skargę kasacyjną A.G. od wyroku
WSA w Poznaniu z 10.1.2018 r., II SA/Po 564/17,
w sprawie ze skargi A.G. na decyzję WWINB
w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i skargę kasacyjną oddalił.
Stan faktyczny
Sprawa dotyczyła nakazu rozbiórki altany o wymiarach 6,38 x 7,18 m wraz z podpiwniczonym tarasem o wymiarach
w 4,0 x 3,0 m, zlokalizowanej na ogrodzie działkowym
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywał m.in., że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, że
doszło do naruszenia prawa. W sprawie nie został zebrany materiał dowodowy dostatecznie pozwalający na
rozstrzygnięcie sprawy, a organ ograniczył się jedynie do dokonania kontroli, tj. wizji lokalnej przedmiotowego
budynku. Skarżący podkreślił, że wszystkie ustalenia w niniejszej sprawie opierają się na podstawie planu
uzyskanego od inwestora, bez dokonania przez organ samodzielnych ustaleń, tj. czy budynek posiada powierzchnię
zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych do 35 m 2, jaka jest jego faktyczna wysokość oraz czy mieści się
w granicach działki
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wskazał na podstawowe
reguły prowadzenia postępowania dowodowego.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności
i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na
względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA). Organ administracji publicznej jest obowiązany
w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA) i dopiero na podstawie
całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny
dowodów - art. 80 KPA). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą
zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być
dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się
należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach
prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po
trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem
ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 KPA szczególną moc
dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych,
powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do
wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania
świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 KPA). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie
w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 KPA).
Stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy orzekające i słusznie zaakceptowany przez WSA.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w toku postępowania dowodowego organ nadzoru budowlanego ograniczył się
wyłącznie do kontroli spornego budynku, nie dokonał samodzielnych ustaleń co do jego powierzchni i co istotne
w sprawie konieczne było przeprowadzenie opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistej powierzchni
obiektu. Z taką argumentacją nie można się zgodzić.

Podczas dokonanych oględzin stwierdzono, że użytkownik ogrodu wybudował altanę o konstrukcji tradycyjnej
murowanej z dachem dwuspadowym. Prace budowlane rozpoczął w 2013 r., a na dzień kontroli, organ I instancji
ocenił je stan jako surowy zamknięty. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, przedmiotowa altana posiada wymiary
w planie 6,38 x 7,18 m – zasadnicza bryła altany, 4,0 x 3,0 m - taras, oraz 5, 60 m wysokość altany w kalenicy.
Protokół kontroli zawiera szkic obiektu wraz z jego wymiarami i został bez uwag podpisany przez skarżącego
kasacyjnie. Dziwi zatem zarzut „niedokonania samodzielnych ustaleń” przez PINB tym bardziej, że inwestor nie
przedstawił ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed sądem własnych dowodów, że kontrolowany obiekt
budowlany ma inne (mniejsze) wymiary.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego.
Art. 84 § 1 KPA stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może
zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu
z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ
administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga
wiadomości specjalnych. Zarówno powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem
wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego, zatrudnia osoby z wiedzą z zakresu budownictwa tak więc
pomiar budynku, czy obliczenie jego powierzchni nie wymagał sięgania po innych specjalistów z tej dziedziny tym
bardziej, że inwestor tych wymiarów początkowo nie kwestionował. Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie chciał
z takiej opinii fachowców skorzystać mógł sam (na swój koszt) zlecić sporządzenie opinii biegłym z zakresu
budownictwa i jako strona złożyć ten dowód w sprawie.
Ponieważ objęta niniejszym postępowaniem altana ma powierzchnię zabudowy ok. 45,80 m2, wysokość 5,60 m
oznacza to, że nie został spełniony wymóg, o jakim mowa w art. 2 pkt 9a RodzOgrDzU (dopuszczana powierzchnia
zabudowy do 35 m2 i wysokość do 5 m przy dachach stromych), ma zastosowanie art. 28 ust. 1 PrBud, a zatem
inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu.

Komentarz
Wyrok NSA stanowi potwierdzenie, że organ administracji wyspecjalizowany w prowadzeniu danego rodzaju spraw
nie jest zobowiązany do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego celem ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Te
kwestie często są podnoszone właśnie w procedurach budowlanych, ale także w odniesieniu do różnego rodzaju
procedur uzgadniających. Takie stanowisko powoduje, że strona kwestionująca określone ustalenia istotne dla
rozstrzygnięcia sprawy musi wykazać błąd organu w stosowaniu przepisów prawa materialnego, nie zaś skupiać się
na kwestionowaniu wiarygodności określonego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu.

Wyrok NSA z 1.12.2020 r., II OSK 1571/18,

Wyrok NSA podkreśla, że organy administracji mają obowiązek dokładnego ustalania stanu faktycznego i rozpatrywania całego materiału dowodowego. Decyzja organu powinna być oparta na swobodnej ocenie dowodów z poszanowaniem norm prawa procesowego. NSA uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, potwierdzając prawidłowość postępowania organów orzekających.