Przesłanki wznowienia postępowania a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji

Tematyka: postępowanie administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny, wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, rażące naruszenie prawa, decyzja administracyjna

Należy odróżnić następstwa przeprowadzenia postępowania bez wymaganego prawem wniosku (wydanie
decyzji z rażącym naruszeniem prawa) i następstwa przeprowadzenia postępowania skutecznie wszczętego
przez podmiot uprawniony, ale bez udziału wszystkich stron postępowania (przeprowadzenie postępowania
bez udziału strony) - stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.9.2020 r., I OSK 545/20,
.
NSA podkreślił, że pominięcie części uprawnionych oznacza pozbawienie strony udziału w postępowaniu, co
stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Stan faktyczny sprawy
WSA w Warszawie wyrokiem z 20.9.2019 r., I SA/Wa 935/19,
oddalił skargę M. K. (dalej: Skarżący) na
decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z lutego 2019 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności
decyzji Ministra Skarbu Państwa z sierpnia 2009 r. i decyzji Wojewody z lipca 2009 r., orzekających o odmowie
potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości.
28.12.1990 r. Skarżący złożył wniosek o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość pozostawioną na terenach
pozostających obecnie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją Wojewoda odmówił potwierdzenia prawa
do rekompensaty, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa. Skarga na tę
decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 2.3.2010 r., I SA/Wa 1739/09,
.
Powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niedołączenie przez Skarżącego operatu
szacunkowego określającego wartość mienia nabytego w ramach realizacji praw do rekompensaty na podstawie
odrębnych przepisów, tj. ustawy z 8.7.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia
nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej:
NierRekompU), co uniemożliwiło ustalenie wartości należnego Skarżącemu prawa do rekompensaty.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej
5.11.2018 r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, a jako podstawę ww.
wniosku podał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r.
poz. 256, dalej: KPA). W uzasadnieniu stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z pominięciem wszystkich stron
postępowania, a status taki mieli w tym postępowaniu, poza Skarżącym, także spadkobiercy G. B, tj. z rażącym
naruszeniem prawa. Decyzją z lutego 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia
nieważności obu objętych wnioskiem decyzji ze względu na brak przesłanek z art. 156 § 1 KPA.
W skardze do sądu administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie decyzji stwierdzając, że brak udziału wszystkich
osób, których łączny udział w sprawie jest wymagany ustawą, prowadzi do nieważności postępowania. Uzasadniając
oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumenty wniosku nieważnościowego nie uzasadniały
stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Skarżącego decyzji. Sąd podał, że w uchwale NSA z 9.10.2017 r.,
I OPS 3/17,
zaprezentowano stanowisko, iż złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez
osobę uprawnioną skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich
pozostałych uprawnionych. Powyższe stanowisko jest wynikiem analizy charakteru postępowania o potwierdzenie
prawa do rekompensaty (w tym łączącego uprawnionych współuczestnictwa), natury tej sprawy administracyjnej (w
tym stosunku materialnoprawnego), charakteru uprawnienia jakim jest prawo do rekompensaty. W uzasadnieniu
uchwały NSA – odnosząc się do istniejącego w praktyce orzeczniczej organów rozpatrujących tego typu sprawy
problemu pozbawiania strony udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 61 § 4 KPA, art. 9 KPA i art. 10 § 1 KPA) –
wskazał, że gwarancją realizacji prawa strony do wzięcia udziału w postępowaniu o przyznanie prawa do
rekompensaty jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4
KPA. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jeżeli spadkobiercy G. B. uważali, że zostali bez swojej winy pominięci
w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, to przysługiwał im środek prawny w postaci żądania
wznowienia postępowania, zaś Skarżący nie jest uprawniony do podnoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu
o przyznanie prawa do rekompensaty osób trzecich. Taki zarzut może podnieść jedynie ta strona, której dotyczy
pozbawienie udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 KPA, może
bowiem nastąpić tylko na wniosek pominiętej strony (art. 147 zd. drugie KPA i art. 184 § 4 KPA).
Skarga kasacyjna
Rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy
ewentualne błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego i przekonanie określonych podmiotów, że

zostały pominięte w tym postępowaniu, może być ocenione jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawę
stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w tym postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Relacja postępowań nadzwyczajnych
NSA wskazał, że ocena zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, czy
w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, co oznacza konieczność rozważenia w pierwszej kolejności
zarzutów dotyczących prawa materialnego. Art. 156 § 1 pkt 2 KPA ma charakter blankietowy. Przesłanką
stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, wobec czego w danej sprawie konieczne jest wskazanie na
konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, które miały w sprawie zastosowanie i zostały naruszone
w stopniu rażącym. W skardze kasacyjnej żadnych takich naruszonych przepisów, w szczególności regulujących
prowadzenie postępowania, nie zindywidualizowano. Nie wykazano wobec tego, aby Sąd pierwszej instancji miał
podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU).
Następnie NSA wskazał, że przywołana przez Skarżącego uchwała NSA dotyczyła innego zagadnienia i rozstrzygała
wątpliwość dotyczącą skutków złożenia w terminie wniosku tylko przez część uprawnionych do rekompensaty.
Wobec dotychczasowych rozbieżności w orzecznictwie, przedstawionych w ww. uchwale, skład siedmiu sędziów
zajął stanowisko, że wniosek taki skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich
uprawnionych. NSA podkreśla, że ww. uchwała nie dotyczy skuteczności wniosku złożonego przez jednego
z uprawnionych i nie przyjmuje, że dla wszczęcia postępowania konieczne było złożenie wniosku przez wszystkich
uprawnionych. Takie rozwiązanie w prawie materialnym bywa stosowane, nie ma ono jednak miejsca w ustawie
regulującej potwierdzenie prawa do rekompensaty. W ocenie NSA, należy odróżnić następstwa przeprowadzenia
postępowania bez wymaganego prawem wniosku i następstwa przeprowadzenia postępowania skutecznie
wszczętego przez podmiot uprawniony, ale bez udziału wszystkich stron postępowania. O ile w pierwszym
przypadku można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to przypadek drugi nie jest
dotknięty taką wadą. Argumentacja przedstawiana w skardze kasacyjnej nie uwzględnia różnic między wyżej
wskazanymi przypadkami.
NSA wyjaśnia, że pominięcie części uprawnionych oznacza pozbawienie strony udziału w postępowaniu, co
stanowi przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Przesłanka wznowienia
postępowania nie może stanowić argumentu przemawiającego za nieważnością decyzji, próba zatarcia
granic między tymi dwoma postępowaniami nadzwyczajnymi i sprowadzenia przesłanki wznowienia do
przypadku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA jest błędem. Oba postępowania nie
są względem siebie konkurencyjne, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą
być stosowane zamiennie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego nadzwyczajnego trybu weryfikacji
decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.
Rozstrzygnięcie NSA
W rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odmowa nie była udzielona spadkobiercom G.
B. ze względu na zakwestionowanie ich legitymacji, albowiem nie brali oni udziału w postępowaniu, co jak wyżej
wskazano, stanowiło podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego. Nie naruszono także rażąco
art. 5 ust. 1 NierRekompU, albowiem organ nie działał z urzędu, decyzja została wydana na wniosek podmiotu
uprawnionego złożony w terminie. Wskazane zarzuty nie mogły zatem uzasadnić zastosowania przez Sąd pierwszej
instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU i uwzględniania skargi. Mając na uwadze podane argumenty, NSA, na
podstawie art. 184 PostAdmU, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się na temat wzajemnej relacji postępowań nadzwyczajnych, tj.:
wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. NSA zaprezentował jednoznaczne stanowisko,
zgodnie z którym oba ww. postępowania nie są względem siebie konkurencyjne i jako takie nie mogą stosowane
zamiennie, a przepisy postępowania administracyjnego wprost wskazują i wyraźnie rozgraniczają przesłanki
zastosowania każdego z ww. trybów.

Wyrok NSA z 25.9.2020 r., I OSK 545/20,

NSA wyjaśnił, że przesłanka wznowienia postępowania nie może być argumentem za nieważnością decyzji, a rażące naruszenie prawa w rozumieniu KPA nie wystąpiło. NSA jednoznacznie stwierdził, że postępowania nadzwyczajne: wznowienie i stwierdzenie nieważności, nie są wzajemnie konkurencyjne i mają odmienne cele.