Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.9.2020 r. wyjaśnił kwestie związane z zawieszaniem i podjęciem postępowań administracyjnych. Zgodnie z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli żadna ze stron nie wystąpi o wznowienie zawieszonego postępowania w ciągu trzech lat, żądanie uznaje się za wycofane. Wyrok ma istotne znaczenie dla interpretacji i stosowania przepisów dotyczących fakultatywnego zawieszenia postępowań administracyjnych.

Tematyka: podjęcie postępowania administracyjnego, zawieszenie postępowania administracyjnego, art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego, NSA, WSA w Warszawie, interpretacja przepisów, fakultatywne zawieszenie postępowania, skargi kasacyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.9.2020 r. (II OSK 713/20,
) wskazał, że o ile fakultatywne
zawieszenie postępowania administracyjnego wymaga zgody pozostałych stron postępowania (nie mogą się
one temu sprzeciwiać), to jednak jego podjęcie zależy od złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron. Co
więcej ta strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, nie może się temu (podjęciu postępowania)
sprzeciwić.
Z uzasadnienia WSA w Warszawie
Wyrokiem z 25.10.2019 r. (IV SA/Wa 1308/19,
) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po
rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i W. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z kwietnia 2019 r.
w przedmiocie odmowy podjęcia (fakultatywnie zawieszonego) postępowania w sprawie o wydanie decyzji
o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, uchylił
zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji - Wojewody z września
2018 r.
Zarzuty skarg kasacyjnych
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli zarówno Minister Rozwoju, jak i S.A. z siedzibą w Warszawie
(inwestor).
Skarżący zaskarżyli ww. wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi A. K. i W. K.,
ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zarzucili
naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, m.in.: art. 98 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. -
Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) poprzez jego błędną wykładnię
polegającą na przyjęciu, że złożenie przez którąkolwiek ze stron postępowania, w okresie trzech lat od daty
zawieszenia postępowania, wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wiąże się z bezwzględnym
obowiązkiem organu podjęcia zawieszonego postępowania, a także, iż w przypadku złożenia wniosku o podjęcie
fakultatywnie zawieszonego postępowania organ nie może badać, czy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie
postępowania. Zdaniem Skarżących nie znajduje uzasadnienia w treści art. 98 § 2 KPA konieczność zwrócenia się
przez organ do strony, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania, o wyrażenie opinii w kwestii wniosku
innych stron postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania, czego konsekwencją byłoby pominięcie roli
strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowego
postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego
skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1866).
W uzasadnieniu złożonych skarg kasacyjnych wskazano, że z wykładni literalnej art. 98 § 2 KPA nie wynika
automatyczny obowiązek podejmowania postępowania z chwilą wpłynięcia wniosku strony o podjęcie postępowania.
Zostały w nim wskazane jedynie skutki braku zwrócenia się przez stronę postępowania o podjęcie zawieszonego
postępowania w określonym terminie. Upływ bowiem wskazanego terminu trzech lat, w sytuacji jednoczesnego braku
zwrócenia się przez stronę (strony) o podjęcie postępowania, powoduje konsekwencję określoną w art. 98 § 2 KPA –
żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej zaś sprawie WSA w Warszawie dokonał
błędnej wykładni art. 98 § 2 KPA, która wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, zmierza do wykazania, że wynika
z niego automatyczny obowiązek po stronie organu administracji do podjęcia fakultatywnie zawieszonego
postępowania w sytuacji złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron. Zdaniem Skarżących kasacyjnie, organ
administracji ma pełną swobodę w zakresie rozpatrywania złożonego przez stronę wniosku o podjęcie postępowania
i w oparciu o istniejące obiektywne przeszkody dla kontynuacji postępowania, na które wskazywał mu inwestor orzekł
o odmowie podjęcia postępowania do czasu ich usunięcia. Należy uznać za prawidłowe działanie organu, który
rozpatruje wniosek o podjęcie postępowania w kontekście wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla
jego rozpatrzenia.
Istota sporu
W ocenie NSA zarzuty obu złożonych skarg kasacyjnych sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy organ
słusznie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak zgody inwestora na
jego dalsze prowadzenie. Na tak postawione pytanie należy zdaniem NSA odpowiedzieć przecząco.
Fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego
Na początku NSA wskazał na treść odpowiednich przepisów prawa, tj. art. 98 § 1 KPA, zgodnie z którym organ
administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie

zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie zaś
do art. 98 § 2 KPA jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się
o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Dalej NSA zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powyższy przepis nie budzi wątpliwości
interpretacyjnych. Z jednej strony, wynika z niego, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy
wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie, a gdy przesłanki zawieszenia postępowania,
określone w art. 98 § 1 KPA, zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie, nie dokonując,
oceny czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne (wyrok NSA z 28.10.2016 r. I OSK 2999/14,
).
Z drugiej strony, przepis ten ogranicza możliwość podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek,
przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia
postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej
zawieszenia i w samo zawieszenie (wyrok NSA z 15.6.2020 r. I OSK 2078/19,
).
Powyższe oznacza więc, że o ile samo zawieszenie postępowania może być konsekwencją tylko wniosku złożonego
przez stronę, która zainicjowała postępowanie, o tyle wniosek o jego podjęcie może być już złożony przez jedną ze
stron, a ta, na której żądanie wszczęto postępowanie, nie może się temu sprzeciwić. Skoro strony wyrażają zgodę na
zawieszenie postępowania (warunek wynikający z art. 98 § 1 KPA), to mają również wpływ na jego podjęcie, tj. mogą
złożyć stosowny wniosek, którego rozpoznanie przez organ nie jest uzależnione od zgody strony inicjującej
postępowanie (art. 98 § 2 KPA i zawarte w nim sformułowanie: „jeżeli żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie
postępowania”). Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca nie uzależnił zawieszenia postępowania na wniosek
strony od badania jego zasadności czy wskazanych w nim przyczyn, a jedynie wskazał warunki formalne, tj. podmiot,
który może złożyć wniosek wskazany w art. 98 § 1 KPA oraz podmioty uprawnione do złożenia wniosku z art. 98 § 2
KPA.
Z uzasadnienia NSA
Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że WSA w Warszawie miał zatem rację twierdząc, że organy
administracji dokonały błędnej interpretacji art. 98 § 2 KPA odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania. Jak
wskazano wcześniej, przedmiotowy przepis jest jasny, a jego zastosowanie nie budzi wątpliwości – zawieszenie
postępowania wymaga zgody pozostałych stron postępowania (nie mogą się one temu sprzeciwiać), jednak
jego podjęcie zależy od złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron.
Co więcej NSA wskazał, iż stosowanie art. 98 § 2 KPA nie zmienia się w zależności od przedmiotu postępowania, jak
błędnie sugerował Skarżący kasacyjnie organ. Fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na
podstawie tzw. specustawy gazowej - ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego
gazu ziemnego w Świnoujściu nie ma znaczenia dla interpretacji tego przepisu, jak również specyfika tego
postępowania nie wpływa na wynikające z niego uprawnienia procesowe podmiotu inicjującego postępowanie
(inwestora).
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że obie złożone skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych
podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł o ich oddaleniu.

Komentarz
Zastosowanie instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, której dotyczy omawiane
rozstrzygnięcie NSA, zostało przez ustawodawcę ograniczone jedynie do tych przy przypadków, w których
przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek złożonego przez stronę wniosku. Zatem fakultatywne
zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu jest niedopuszczalne.
Drugim istotnym aspektem tej instytucji jest jej skutek. Jeżeli bowiem strona nie złoży w ustawowym terminie (trzy
lata) wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (prezentuje bierną postawę), to przyjmuje się, że strona
rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, tym samym skutecznie wycofuje żądanie inicjujące
postępowanie. W praktyce oznacza to, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem
decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 KPA. Organ administracji nie ma więc możliwości
ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie.

Wyrok NSA z 17.9.2020 r. II OSK 713/20,

NSA uznał, że organy administracji błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania. Skargi kasacyjne zostały oddalone, a NSA potwierdził zasadność decyzji WSA w Warszawie. Wyrok ma wpływ na sposób interpretacji art. 98 § 2 KPA oraz na konsekwencje bierności stron w postępowaniach administracyjnych.