Zarzut braku udziału w postępowaniu bez własnej winy

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że zarzut braku udziału w postępowaniu bez własnej winy, będący przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego, może podnieść tylko strona uznająca, że nie brała udziału bez swojej winy. W przypadku braku udziału Skarżącego w postępowaniu, nie zachodzi przyczyna wznowienia. Analiza postępowania wskazuje na konieczność spełnienia kryteriów określonych w KPA, a nie na weryfikację czy prawidłowość wykładni zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, brak udziału w postępowaniu, wznowienie postępowania administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, zgodnie z którym zarzut braku udziału
w postępowaniu bez własnej winy, będący przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego, o której
mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, podnieść może wyłącznie ten podmiot, który uznaje, że sam bez swej winy nie
brał udziału w postępowaniu, co oznacza, iż nie może on skutecznie powoływać się na tę okoliczność, jeśli
dotyczy ona innych podmiotów (wyrok NSA z 23.4.2020 r. II OSK 650/19,
).
Stan faktyczny sprawy
WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 12.6.2018 r. (II SA/Bd 7/18,
) oddalił skargę T. M. (dalej: Skarżący) na
decyzję SKO w Bydgoszczy z października 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej rekultywacji złoża.
Skarżący złożył do Starosty wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) poprzez nakazanie rolnego zamiast leśnego kierunku
rekultywacji terenu. Decyzja nie została zmieniona z uwagi m.in. na sprzeczność ustalonego w sprawie interesu
społecznego ze słusznym interesem strony. Organ stwierdził, że upływ terminu, liczonego od zakończenia
działalności, która spowodowała degradację gruntu, polegającej na wydobywaniu kopalin, nie znosi obowiązku
prowadzenia dalszej rekultywacji do czasu jej zakończenia, co więcej wiąże się z koniecznością ponoszenia
podwyższonej rocznej opłaty. WSA w Bydgoszczy, zgodnie z art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), oddalił skargę.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PostAdmU i art. 151
PostAdmU w związku z art. 6 KPA, art. 10 KPA, art. 28 KPA i art. 145 § 1 pkt 4 i 6 KPA. W tym zakresie pełnomocnik
Skarżącego stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia
postępowania administracyjnego, z powodu których zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Została ona bowiem
wydana bez zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ponieważ
Skarżący i uczestnik nie byli jedynymi stronami, a pominięto właściciela/użytkownika wieczystego działek, których
dotyczy postępowanie. Ponadto decyzję tę wydano bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Brak udziału w postępowaniu przesłanką jego wznowienia
NSA uznał, że rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej, która okazała się bezzasadna, należało rozpocząć właśnie
od ww. zarzutu jako najdalej idącego, podnoszącego kwalifikowane wady prawne, stanowiące podstawę wznowienia
postępowania.
Zdaniem pełnomocnika Skarżącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczącej zmiany w trybie
art. 155 KPA decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, była dotknięta taką wadą
z dwóch powodów. Pełnomocnik powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 KPA, w myśl którego postępowanie wznawia się,
jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zauważył, że również w postępowaniu nadzwyczajnym
w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, a także w następującym po nim postępowaniu sądowoadministracyjnym,
należy zbadać krąg stron postępowania, który może ulec zmianie w stosunku do stanu, w jakim tę decyzję wydano.
W kontekście tego trafnego spostrzeżenia stwierdzono, że Skarżący w chwili wydania zaskarżonego wyroku nie był
już właścicielem gruntu objętego obowiązkiem rekultywacji.
NSA wskazał, że nie ulega też wątpliwości, że Skarżący brał udział w postępowaniu i w związku z tym w jego
przypadku nie zachodzi przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4
KPA. Przesądza to o bezzasadności ww. zarzutu. Podnieść go może bowiem wyłącznie ten podmiot, który uznaje,
że sam bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co oznacza, iż nie może on skutecznie powoływać się
na tę okoliczność, jeśli dotyczy ona innych podmiotów (wyrok NSA z 13.12.2019 r. II OSK 328/18,
).
Strony postępowania sądowoadministracyjnego działają celem uzyskania ochrony swojego własnego interesu
prawnego, z którego wywodzą swój status w tym postępowaniu, nie zaś w interesie innych podmiotów, zwłaszcza
jeśli same nie przejawiły żadnej inicjatywy w tym zakresie.
Brak stanowiska innego organu przesłanką wznowienia postępowania
W ocenie NSA nie można również twierdzić, że wystąpiła okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 6 KPA, w świetle
którego postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli decyzja została wydana bez wymaganego prawem

stanowiska innego organu. W przypadku decyzji wydanych przez SKO w Bydgoszczy przesłanka ta bowiem nie
zachodzi, skoro przed ich wydaniem właściwe do tego organy współdziałające wyraziły swoje stanowisko
w przewidzianej prawem formie odnośnie do proponowanej przez Skarżącego zmiany decyzji nakładającej na niego
obowiązki rekultywacji gruntu. Zgodnie z art. 106 § 5 KPA zajęcie stanowiska przez zobowiązany do tego organ
następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, wobec czego uzyskanie stanowiska następuje z chwilą,
gdy postanowienie to staje się ostateczne (uchwała NSA z 9.11.1998 r. OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7). Wtedy
można wydać decyzję wymagającą współdziałania i jeżeli tak się stanie, to decyzja ta nie może być uchylona w trybie
wznowienia postępowania (wyrok NSA z 13.1.2009 r., II OSK 1792/07,
). Innymi słowy, decyzja zostaje
wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, gdy w dniu jej wydania w obrocie
prawnym nie znajdowało się ostateczne postanowienie organu współdziałającego. Niezachowanie tej reguły
oznacza konieczność wznowienia postępowania. Z punktu widzenia treści art. 145 § 1 pkt 6 KPA ważne jest więc to,
czy decyzja została poprzedzona ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego, by można było wziąć pod
uwagę jego stanowisko podczas załatwiania sprawy. Nie wynika z niej zaś w szczególności, by należało wznowić
postępowanie z tego względu, że organ, który je prowadził, takiego postanowienia nie uzyskał czy nie wystąpił
o zajęcie stanowiska. W efekcie naruszenie art. 106 § 2 KPA, zobowiązującego ten organ do zwrócenia się do
innego organu o zajęcie stanowiska i do zawiadomienia o tym strony, nie jest równoznaczne z kwalifikowaną
wadą uzasadniającą wznowienie postępowania.
SKO uwzględniło zaś stanowisko organów współdziałających, wobec czego nie zachodzą podstawy do wznowienia
prowadzonego przezeń postępowania. Nie zachowało ono natomiast wymogów art. 106 § 2 KPA, gdyż skorzystało
z opinii sporządzonych w innym postępowaniu. To naruszenie przepisów postępowania mogło jednak doprowadzić
do uchylenia jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU, lecz jedynie wówczas, jeżeli mogło mieć
wpływ i to istotny na wynik sprawy. Tymczasem Skarżący miał możliwość ustosunkowania się do argumentów
wyrażonych w jedynej opinii, do której SKO nawiązało.
Wreszcie nie można tracić z pola widzenia, że rozstrzygnięcie to dotyczyło nie tyle bezpośrednio rekultywacji
gruntów, ile zmiany, w trybie art. 155 KPA, decyzji ostatecznej, którą już o tej rekultywacji orzeczono. W związku
z tym warto przytoczyć pogląd wypowiedziany w wyroku NSA z 27.6.2019 r., I OSK 833/18,
, że zmiana taka
może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy „pierwotnej”, w oparciu o materiał dowodowy
zgromadzony do tej pory. NSA podkreślił, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną (trzecią)
instancją administracyjną i służy nie weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni zastosowanych przy wydaniu
decyzji ostatecznej, ale w szczególności zbadaniu, czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub
słuszny interes strony. Z tego względu opinia Wójta Gminy ma niewątpliwie inne znaczenie niż miałaby
w postępowaniu, w którym trzeba orzec o obowiązku rekultywacji, nie zaś o zmianie jej kierunku.
Z powyższych powodów NSA oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 PostAdmU.

Komentarz
W omawianym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się na temat dwóch z ośmiu określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8
KPA pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, mianowicie przesłanki braku udziału
strony w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 KPA) i okoliczności wydania decyzji administracyjnej bez
uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 KPA). Jako że wznowienie
postępowania administracyjnego zaliczane jest do trybów nadzwyczajnych, do jego przesłanek, które zostały
wyliczone w KPA enumeratywnie (wyliczenie to ma charakter zamknięty), należy podchodzić z dużą ostrożnością
interpretacyjną. W przypadku przesłanki braku udziału strony w postępowaniu możliwość podniesienia takiego
zarzutu została ograniczona podmiotowo i może z nim wystąpić wyłącznie ta strona, której prawo do czynnego
udziału w postępowaniu naruszono. Gdy chodzi zaś o okoliczność braku uzyskania stanowiska innego organu NSA
podkreślił, że ewentualny zarzut w tym zakresie należy ograniczyć jedynie do oceny, czy na moment wydania
rozstrzygnięcia istnieje postanowienie organu współdziałającego, nie zaś do analizy czynności podjętych lub nie
przez organ prowadzący postępowanie. Poglądy na temat powyższych ograniczeń są konsekwentnie
podtrzymywane tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wyrok NSA z 23.4.2020 r., II OSK 650/19,

W wyroku NSA z 23.4.2020 r. II OSK 650/19 podkreślono ograniczenia dotyczące podnoszenia zarzutu braku udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz konieczność istnienia ostatecznego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji administracyjnej. NSA zdecydował o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 PostAdmU.