Właściwość do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.4.2020 r. przypomniał, że zagadnienie wstępne w art. 97 § 1 pkt 4 KPA wyklucza rozstrzygnięcie przez ten sam organ. Wyrok WSA w Krakowie oddalił skargę A. T. na decyzję o umorzeniu postępowania. Skarga kasacyjna dotyczy naruszeń postępowania i interesu społecznego. NSA uznał, że zawieszenie postępowania nie wpłynęłoby na treść decyzji o świadczeniu pieniężnym.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, WSA Kraków, skarga kasacyjna, postępowanie administracyjne, zagadnienie wstępne, art. 97 KPA, naruszenie postępowania, interes społeczny, NSA, uchylenie wyroku, status działacza opozycji, świadczenie pieniężne

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.4.2020 r., II OSK 445/19,
przypomniał, że z zakresu
pojęcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, należy wyłączyć te sytuacje, gdy do
rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ.
Wyrok WSA w Krakowie
Wyrokiem z 3.10.2018 r., II SA/Kr 357/18,
WSA w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. (dalej:
Skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z grudnia 2017 r.
w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy pieniężnej, oddalił skargę.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył wyrok WSA w Krakowie w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2019
r. poz. 2325; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA), mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
przez odmowę zastosowania w sprawie instytucji zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy
i wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie potwierdzenia posiadania przez
Skarżącego statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej politycznie oraz uznanie,
że zawieszenie postępowania nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania
świadczenia pieniężnego, a także
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w zw. z art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA przez pominięcie interesu społecznego
i słusznego interesu Skarżącego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego
rozpoznania przez WSA w Krakowie, bądź zmianę tego wyroku i uwzględnienie żądań skargi na decyzję Szefa
Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z października 2018 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Krakowie błędnie uznał, iż w rozpoznanej sprawie nie
zachodziła konieczność zastosowania zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA w oczekiwaniu
na orzeczenie o potwierdzeniu posiadania przez Skarżącego statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub
osoby represjonowanej z powodów politycznych. W ocenie Skarżącego błędne jest przekonanie WSA w Krakowie, że
pozytywne dla Skarżącego rozstrzygnięcie tej kwestii nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie
przyznania świadczenia pieniężnego odnośnie do jego daty początkowej. Przepisy ustawy z 20.3.2015 r.
o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 319, dalej: DziałaczeU) nie zawierają bowiem żadnego przepisu odnoszącego się do daty, od której
należy przyznać świadczenie dla osób posiadających „status pokrzywdzonego”. Zdaniem Skarżącego, uznać zatem
należy, że ustawodawca pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia w każdej rozpoznanej indywidualnej sprawie
organowi orzekającemu, w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych. Ponadto, jak twierdzi Skarżący, WSA
w Krakowie pominął całkowicie fakt, że posiadanie stosowanego „statusu pokrzywdzonego” nie jest przesłanką
pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy pieniężnej.
Ponadto Skarżący podniósł, że sposób procedowania Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych wskazuje, iż w toku przeprowadzonego postępowania organ ten pominął słuszny interes
Skarżącego i pozostający z nim, w tym przypadku w ścisłym związku, interes społeczny. Skarżący jest - jak sam
twierdzi - osobą w „słusznym wieku”. Załatwienie jego sprawy w sposób szybki, skuteczny i nie wymagający
powtarzania czynności, to zatem egzemplifikacja zasady płynącej z art. 7 KPA. Pominięcie tego aspektu przez WSA
w Krakowie było, zdaniem Skarżącego, efektem nie uwzględnienia tej normy prawnej. Niewątpliwie mogło mieć
bezpośredni wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia NSA
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów NSA przywołał przepisy znajdujące zastosowanie
w niniejszej sprawie i wskazał, że wynika z nich, iż w ustawie rozróżniono odrębne tryby postępowań, dotyczących:
1. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów
politycznych (art. 5 ust. 1 DziałaczeU) oraz

2. przyznania osobie o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej
z powodów politycznych prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej (art. 7 i 8 DziałaczeU).
Przyznanie świadczenia pieniężnego możliwe jest więc dopiero po uzyskaniu statusu uprawnionego i po złożeniu
kolejnego wniosku, z tym że dotyczącego przyznania przedmiotowego świadczenia (art. 7 w zw. z art. 8 DziałaczeU).
Następnie NSA zauważył, że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, musi się wyrażać w istnieniu
bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej
uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy
okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Gramatyczna wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 KPA
wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że
z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii
wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ (wyrok NSA z 14.11.2017 r. I OSK 68/16,
).
Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że należy się zgodzić z WSA w Krakowie, iż zawieszenie postępowania na
zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA w oczekiwaniu na orzeczenie o potwierdzeniu statusu (choć nieprawidłowe) nie
miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego odnośnie do jego daty
początkowej, bo ta nie może być wcześniejsza niż data, z którą decyzja o potwierdzeniu statusu stała się ostateczna.
Zdaniem NSA nie jest zasadny także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Uchybienie przez organy
normom zawartym w art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA ma bowiem miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi
należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy,
czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne
uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU byłoby ustalenie przez WSA w Krakowie istnienia naruszenia
przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie,
że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego
naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można
zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa,
a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast
w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez WSA w Krakowie przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na
zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU, gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć
wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. WSA w Krakowie, wbrew stanowisku Skarżącego, dokonał wnikliwej
oceny zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i zasadnie uznał, że
powołane w jej uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone.
Z uwagi na powyższe NSA, na podstawie art. 184 PostAdmU, oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się na temat jednej z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia
postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego
rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 KPA), tj. zależności
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego od uprzedniego
rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ramach tej przesłanki organ - na podstawie
przepisów prawa - musi ustalić po pierwsze związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy
administracyjnej a zagadnieniem wstępnym oraz po drugie właściwość do rozstrzygnięcia. Jak słusznie wskazał NSA
do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie kwestie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji
innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej przez
NSA sprawie, gdzie właściwym do wydania obu rozstrzygnięć był jeden i ten organ - Szef Urzędu do Spraw
Kombatantów i Osób Represjonowanych.

Wyrok NSA z 27.4.2020 r. II OSK 445/19

NSA uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie NSA dotyczyło obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W analizowanej sprawie brakowało związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym.