Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników
Informacja publiczna dotycząca wydatków podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest istotna dla zapewnienia przejrzystości finansowej i odpowiedzialności w sektorze publicznym. Artykuł omawia kwestie związane z dostępem do takich informacji oraz ograniczeniami wynikającymi z ochrony prywatności pracowników. Przedstawione są także interpretacje sądów dotyczące definicji informacji publicznej oraz funkcjonariusza publicznego.
Tematyka: informacja publiczna, wydatki, wynagrodzenia pracowników, sektor publiczny, ochrona prywatności, funkcjonariusz publiczny, definicja, interpretacje sądowe, przejrzystość finansowa
Informacja publiczna dotycząca wydatków podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest istotna dla zapewnienia przejrzystości finansowej i odpowiedzialności w sektorze publicznym. Artykuł omawia kwestie związane z dostępem do takich informacji oraz ograniczeniami wynikającymi z ochrony prywatności pracowników. Przedstawione są także interpretacje sądów dotyczące definicji informacji publicznej oraz funkcjonariusza publicznego.
Dla uznania takich danych za informację publiczną nie ma znaczenia to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz to, czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie wyłącznie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 U stawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: DostInfPubU). Stan faktyczny M.R. złożył do Naczelnika US wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1.1.2018 r. do dnia wykonania wniosku, na rzecz pracowników zatrudnionych w ramach umowy o pracę z uwzględnieniem stanowiska, wskazania czy zatrudnienie nastąpiło na podstawie konkursu (kiedy konkurs był organizowany, kiedy rozstrzygnięty), kwota wynagrodzenia brutto, kwota dodatków brutto zawartych w kwocie wynagrodzenia brutto. Wniosek obejmował także podanie informacji w odniesieniu do zatrudnienia w ramach umów zlecenia, umów o dzieło i innych umów. Naczelnik US w drodze decyzji odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Wskazano, że żądanej informacji organ nie posiada wprost, a jej sporządzenie wymagałoby wykonania zestawień, analiz i wyliczeń, co z kolei nadałoby wnioskowanym danym charakter informacji przetworzonej. Decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Wobec złożonego przez skarżącego odwołania Dyrektor IS decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał w uzasadnieniu m.in. na to, że skarżący jest podatnikiem Urzędu Skarbowego, wobec którego toczy się w jego indywidualnej sprawie postępowanie karnoskarbowe. Niewątpliwie, informacje jakich żąda skarżący związane są z działaniem w imieniu własnym, ze względu na interes własny faktyczny wnioskodawcy oraz jego rodziny. M.W. zakwestionował prawidłowość wydanych decyzji. Uzasadnienie Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wypłacanych wynagrodzeń pracownikom US pełniącym funkcje publiczne za poszczególne miesiące wskazane we wniosku oraz podstawy ich przyznania stanowią informację publiczną. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Przepis art. 5 ust. 2 DostInfPubU konkretyzuje powyższą zasadę wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli chodzi o zakres dostępu do informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników w sferze publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym nawet w stosunku do pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Dla uznania takich danych za informację publiczną nie ma znaczenia to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz to, czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie wyłącznie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 DostInfPubU (por. wyroki NSA z 18.2.2015 r., I OSK 695/14, i I OSK 796/14 oraz z 5.12.2019 r., I OSK 1783/18, ). Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną w takim przypadku nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W doktrynie przyjmuje się, że kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie DostInfPubU, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Podkreśla się przy tym, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych nie narusza prawa do prywatności pracowników. Informacja publiczna przetworzona W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie uzasadniły w przekonywujący i rzetelny sposób, że grupa pracowników wprost zajmujących się lub w jakikolwiek powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w przeciwko skarżącemu jest tak liczna, że kwalifikuje się do uznania wniosku jako żądania uzyskania informacji przetworzonej. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (tak wyrok NSA z 23.1.2015 r., I OSK 315/14, ). Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej Kolejną sporną kwestią jest ocena, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 DostInfPubU, który stanowi, iż: • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze); • ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zd. 2). Z uzasadnienia zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji nie można wywnioskować czy w sprawie brały udział osoby będące funkcjonariuszami publicznymi albo osoby pełniące funkcje publiczne czy mające związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż zawarte w art. 5 ust. 2 DostInfPubU prawo do ochrony prywatności nie przysługuje takim osobom. Z brzmienia powołanego przepisu wprost wynika, że ograniczenie dostępu do informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne (art. 115 § 19 KK), mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnej, własnej definicji funkcjonariusza publicznego. Przy interpretacji tego pojęcia należy zatem posiłkować się definicją zawartą w innych aktach prawnych. Jedna z definicji pojęcia funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 KK. Inna definicja zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169; dalej: OdpFunkPublU). Zgodnie z nią, funkcjonariuszem publicznym jest osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Orzekające w sprawie organy nie dokonały analizy, czy w rozpatrywanej sprawie nie należy przyjąć, że pracownicy organu, którzy brali udział w sprawie są funkcjonariuszami publicznymi albo osobami pełniącymi funkcje publiczne bądź mają związek z pełnieniem funkcji publicznych i w tym kontekście nie przysługuje im ochrona prywatności. Zdaniem Sądu istota sprawy wymaga rozważenia tego aspektu sprawy, a już sam brak takiej analizy w skarżonych rozstrzygnięciach skutkować winien wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Ocena funkcji i stanowisk pracowników biorących udział w sprawie karnoskarbowej prowadzonej przeciwko skarżącemu powinna być dokonana przez organy. Obie decyzje nie zawierają jednak uzasadnienia stanowiska w tej mierze, w szczególności odniesienia do tego, które to z objętych wykazem stanowisk i funkcji obejmuje ewentualnie takie wyłączenie. Uzasadnienie tej okoliczności i wykazanie jej należy wyłącznie do organu, bo sąd administracyjny, pełniący określoną przepisami ustrojowymi funkcję kontrolną, a nie rozpoznawczą, nie może go w tym zakresie zastąpić. Przypomnieć tu należy, że na gruncie DostInfPubU pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” jest szersze, niż określone definicją kodeksie karnym. Wskazuje się tu, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do tego katalogu należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (por. wyroki NSA 8.7.2015 r., I OSK 1530/14, i z 20.9.2016 r., I OSK 168/16, ). Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (por. wyrok NSA z 9.6.2017 r., I OSK 2130/15, ). Komentarz WSA wskazał, że informacja o wynagrodzeniach osób zatrudnionych w podmiotach publicznych jest informacją publiczną. Rozpoznając wniosek w tym zakresie należy zbadać go przez pryzmat tego czy żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, czy dotyczy ona osób pełniących funkcje publiczne i czy nie narusza ona praw indywidualnych danych osoby. Kwalifikacji takiej nie można czynić „z automatu”. W wyroku WSA wskazał także na rozumienie „osoby pełniącej funkcję publiczną” na podstawie przepisów DostepInfPubU. Wyrok WSA w Gdańsku z 20.1.2021 r., II SA/Gd 576/19,
Wyrok WSA w Gdańsku z 20.1.2021 r. potwierdza, że informacja o wynagrodzeniach pracowników podmiotów publicznych stanowi informację publiczną. Istotne jest zrozumienie różnicy między informacją publiczną a prywatnością pracowników oraz prawidłowa interpretacja pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną.