Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy został poddany kontroli sądowej na skutek wniesionej skargi prokuratora, który zarzucił rażące naruszenia przepisów konstytucji oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W wyniku analizy uznano, że niektóre zapisy regulaminu przekraczały zakres upoważnienia ustawowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Tematyka: Regulamin, utrzymanie czystości, porządek, gmina, kontrola sądowa, nieważność przepisów, zakres upoważnienia, prawo miejscowe, zasady techniki prawodawczej, precyzja przepisów

Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może: wskazywać miejsca ustawienia pojemników na
odpady, ograniczać miejsc dokonywania napraw samochodów oraz zawierać zapisów edukujących
w zakresie postępowania z odpadami.
Stan faktyczny
Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości
i porządku na terenie Gminy Miasta – w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisów załącznika nr 1 do
uchwały.
Skarżący podniósł zarzuty rażącego naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 4
ust. 2 pkt 1 lit. a oraz d ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1439; dalej: CzystGmU) o raz art. 40 ust. 1 ust awy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
713; dalej: SamGminU):
1. przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 1 regulaminu zasad ustawiania pojemników
z odwołaniem się do przepisów innej ustawy,
2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i przyjęcie w § 13 regulaminu ograniczenia możliwości
naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw,
3. nałożenie w § 22 ust. 1 regulaminu obowiązków polegających na 1) minimalizowaniu używania jednorazowych
opakowań, zwłaszcza jednorazowych opakowań z tworzyw sztucznych, 2) opróżnianiu opakowania
z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady, 3) redukowaniu objętości odpadów
surowcowych poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed
umieszczeniem w pojemniku na odpady.
Stanowisko WSA
WSA w Gdańsku uznał, że skarga prokuratora jest zasadna.
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Miasta nr XVII/6/2019 z 5.12.2019 r. w sprawie
Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta.
Uchwała ta ma zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 CzystGmU, charakter aktu prawa miejscowego.
W konsekwencji zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego
rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co
przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być
zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też
potwierdzenie w art. 40 ust. 1 SamGminU. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że
akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również
przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną
materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla
ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 CzystGmU, w brzmieniu obowiązującym
w dacie jej podjęcia, które wyznaczają zakres przedmiotowy regulaminu. Przedstawione w art. 4 ust. 2 CzystGmU
elementy uchwały mają przy tym charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień,
które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co z kolei
powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2
CzystGmU.
W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 SamGminU uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna,
chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu SamGminU mamy
do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do
wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami
wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie „sprzeczności z prawem” w rozumieniu art. 91 ust. 1 SamGminU obejmuje sprzeczność postanowień
uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co
w konsekwencji oznacza, że również z zasadami techniki prawodawczej, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których
konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne
(tak TK w postanowieniu z 27.4.2004 r., P 16/03,
).
Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 Rozporządzenia
Prezesa RM w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: TechPrawodR) w myśl
której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania
w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji
RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko „na podstawie”, ale i „w granicach”
upoważnień zawartych w ustawie.
Istotny jest również, określony w § 6 TechPrawodR generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów
prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje
prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich
adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów
niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli
demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Dotyczy to także przepisów prawa
miejscowego.
Miejsce ustawiania pojemników na odpady
Mając to na uwadze Sąd uznał, że organ gminy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego treścią § 3 ust. 1
Regulaminu, zgodnie z którym „ustawienie pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach powinno być
zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie”.
W ramach upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 CzystGmU brak jest kompetencji do zawarcia w regulaminie
czystości tego rodzaju zapisów. Kwestia związana z lokalizacją miejsca gromadzenia odpadów stałych została
określona w § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), zaś organ stanowiący gminy nie
może zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z tego aktu prawnego, gdyż taki
obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 PrBud.
Podkreślić też należy, że niezależnie od treści uchwały, istnieje obowiązek przestrzegania przepisów prawa
powszechnie obowiązującego.
Zakaz naprawy samochodów poza warsztatem
Zdaniem Sądu, Rada ustanawiając w § 13 nakaz ograniczający możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza
warsztatami wyłącznie do drobnych napraw także przekroczył granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4
ust. 2 pkt 1 lit. d CzystGmU. Przepis ten przewiduje bowiem, że w regulaminie określa się wymogi mycia i naprawy
pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co oznacza, że Rada jest władna do
wskazania w regulaminie wyłącznie wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami
i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub
uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Organ uchwałodawczy nie może natomiast
w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do określonego rodzaju napraw, a tym bardziej
„regulacji”, jak ma to miejsce w rozpoznawanym wypadku. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo
własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań.
Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem „drobnych napraw” stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą
pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie
redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały
intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 TechPrawodR). Wymagania wprowadzane w uchwale na podstawie art. 4
ust. 2 pkt 1 lit. d CzystGmU winny zawierać normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na
niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy,
dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Do osiągnięcia tego celu nie jest zaś konieczne wprowadzanie
ograniczeń przedmiotowych co do mycia i napraw pojazdów, gdyż wolą ustawodawcy było to, aby mycie i naprawy
pojazdów mogły być realizowane poza warsztatami i myjniami bez ograniczeń przedmiotowych, ale jednocześnie
niepowodujący zanieczyszczeń środowiska.
Informacje w treści aktu prawa miejscowego
Trafny okazał się również zarzut dotyczący § 22, który przewiduje, że właściciele nieruchomości w celu ograniczenia
ilości wytwarzanych odpadów, powinni minimalizować używanie jednorazowych opakowań, zwłaszcza
jednorazowych opakowań z tworzyw sztucznych itd.

W ocenie Sądu, przytoczona treść przepisu nie ma charakteru normatywnego, jedynie walor edukacyjny
i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych,
lecz nakładanie tego rodzaju obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie
nie ma podstaw prawnych. Tak sformułowane postanowienia kontrolowanego aktu prawa miejscowego wykraczają
poza wynikające z art. 4 ust. 2 CzystGmU upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4
ust. 2 pkt 1 lit. a CzystGmU.

Komentarz
WSA wskazał w omawianym orzeczeniu na zasady podejmowania aktów prawa miejscowego. Po pierwsze, regulacje
takich aktów prawnych muszą ściśle wynikać z podstawy ustawowej. Po drugie, nie mogą one powtarzać innych
norm prawa powszechnie obowiązującego. Po trzecie, nie mogą one zawierać norm, które mają walor jedynie
edukacyjny.

Wyrok WSA w Gdańsku z 27.1.2021 r., II SA/Gd 411/20,

Orzeczenie WSA podkreśliło konieczność ściśłego związku regulacji aktów prawa miejscowego z podstawą ustawową, zakaz powtarzania norm prawa powszechnie obowiązującego oraz wykluczenie norm o charakterze jedynie edukacyjnym. Wskazano także na istotę klarowności i precyzji przepisów prawa miejscowego, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej.