Prawo do zaskarżenia decyzji dotyczącej środowiska

Prawo do zaskarżenia decyzji dotyczącej środowiska w Unii Europejskiej przysługuje jedynie członkom "zainteresowanej społeczności", którą definiuje Konwencja z Aarhus. W przykładzie dotyczącym spornego przedsięwzięcia w Holandii, Trybunał Europejski wyjaśnił, kto może być uznany za posiadającego interes w zakresie ochrony środowiska i mieć prawo do zaskarżenia decyzji. Istotne jest również rozróżnienie między "społeczeństwem" a "zainteresowaną społecznością" oraz możliwość udziału organizacji pozarządowych w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska.

Tematyka: Prawo do zaskarżenia decyzji, środowisko, zainteresowana społeczność, Konwencja z Aarhus, organizacje pozarządowe, udział społeczeństwa, Trybunał Europejski, TSUE, Polskie prawo

Prawo do zaskarżenia decyzji dotyczącej środowiska w Unii Europejskiej, maja jedynie członkowie
„zainteresowanej społeczności”, a nie „społeczeństwa” w ogólności. Jedynie państwa członkowskie mogą
rozszerzyć krąg podmiotów legitymowanych w z tym zakresie w prawie krajowym.
Stan faktyczny
W 2016 r. spółka S złożyła w niderlandzkiej gminie E wniosek o wybudowanie chlewni dla ponad 850 szt. trzody
chlewnej. E zdecydowała, że sprawozdanie w sprawie wpływu na środowisko tego przedsięwzięcia nie jest
wymagane. Decyzja ta oraz powiązane z nią dokumenty zostały udostępnione publicznie. Decyzją z 2017 r. E wydała
wnioskowane pozwolenie środowiskowe.
L (osoba fizyczna) oraz niderlandzkie stowarzyszenia działające na rzecz ochrony praw zwierząt wniosły do sądu
skargi o uchylenie tego pozwolenia. Sąd uznał, że skargę wniesioną przez L należy odrzucić jako niedopuszczalną,
ze względu na to, iż L nie spełnia przesłanek uznania jej za „podmiot posiadający interes” w rozumieniu
niderlandzkiego prawa, ponieważ nie mieszka ona w pobliżu miejsca realizacji spornego przedsięwzięcia, a zatem
nie dotykają jej osobiście skutki wywierane przez to przedsięwzięcie na środowisko. Jeżeli chodzi o skarżące
stowarzyszenia sąd uznał, że są one „podmiotami posiadającymi interes” w rozumieniu niderlandzkiego prawa,
ponieważ dobrostan i ochrona zwierząt należą do ich statutowych celów i wykazano w wystarczającym stopniu, że
realizują one konkretne działania w tym zakresie. Sąd uważa jednak, że skargę tych stowarzyszeń należy odrzucić
jako niedopuszczalną, ponieważ nie uczestniczyły one w postępowaniu przygotowawczym.
Zakres pojęcia „zainteresowana społeczność”
Na wstępie TS stwierdził, że sporne przedsięwzięcie objęte jest zakresem stosowania Konwencji o dostępie do
informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach
dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus (Dania) z 25.6.1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty
Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z 17.2.2005 r. (Dz.Urz. UE L z 2005 r. Nr 124, s. 1; dalej: KA).
Zgodnie z art. 9 ust. 2 KA każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego i zgodnie z celem
polegającym na przyznaniu „zainteresowanej społeczności” szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
W ten sposób członkowie tej społeczności mający wystarczający interes lub, alternatywnie, powołujący się na
naruszenie uprawnień, jeśli prawo krajowe wymaga tego jako przesłanki, mieli dostęp do procedury odwoławczej
przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem w celu zakwestionowania legalności każdej decyzji
wchodzącej w zakres art. 6 KA i, jeśli przewiduje tak prawo krajowe, innych istotnych postanowień tego aktu. Przy
czym art. 9 ust. 2 KA dotyczy jedynie „zainteresowanej społeczności”, która została zdefiniowana w art. 2 ust. 5
KA jako część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej
decyzji dotyczącej środowiska. Ten ostatni przepis stanowi, że do celów tej definicji organizacje pozarządowe
działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się
za posiadające interes w tym zakresie. W ocenie TS art. 9 ust. 2 KA ma na celu nie przyznanie prawa do zaskarżania
decyzji i innych aktów wchodzących w zakres stosowania art. 6 KA, dotyczących przedsięwzięć, w odniesieniu do
których przewidziano udział społeczeństwa w procesie podejmowaniu decyzji, ogółowi społeczeństwa, lecz
zagwarantowanie tego prawa jedynie członkom „zainteresowanej społeczności”, którzy spełniają określone warunki.
Trybunał wskazał, że powyższą wykładnię potwierdza struktura art. 9 KA, ponieważ art. 9 ust. 3 KA ustanawia z kolei
bardziej ograniczony tryb dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla członków „społeczeństwa” w ogólności.
Odzwierciedla to system przewidziany w KA, który wprowadza wyraźne rozróżnienie między „społeczeństwem”
w ogólności a „zainteresowaną społecznością”, której dotyczy dany akt lub działanie. Szczególne prawa
proceduralne przewidziane są zatem w odniesieniu do członków zainteresowanej społeczności, gdyż tylko ich co do
zasady wzywa się do udziału w procesie podejmowania decyzji, ponieważ należą do kręgu osób – którego ustalenie
w sposób racjonalny i zgodny z celem, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do
wymiaru sprawiedliwości, jest zadaniem państw członkowskich – na które planowany akt lub działanie wywiera
lub może wywrzeć wpływ.
W ocenie TS, z zastrzeżeniem ustaleń faktycznych, które powinien dokonać sąd odsyłający, osoba taka jak L – która
nie należy do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu KA – nie może powoływać się na naruszenie art. 9 ust. 2
KA ze względu na to, że nie ma dostępu do wymiaru sprawiedliwości w rozpatrywanej sprawie. Jednakże TS
stwierdził, że dostęp takiej osoby do wymiaru sprawiedliwości powinien podlegać innemu reżimowi, w sytuacji gdy
ustawodawstwo państwa członkowskiego przyznaje społeczeństwu mające szerszy zakres prawo do udziału

w procesie podejmowania decyzji, w szczególności prawo do bycia poinformowanym o przedsięwzięciu w sposób
skuteczny i terminowy.
Trybunał orzekł, że art. 9 ust. 2 KA należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu,
aby członkowie „społeczeństwa”, do którego odnosi się art. 2 ust. 4 KA, nie mieli, jako tacy, dostępu do
wymiaru sprawiedliwości w celu zakwestionowania decyzji wchodzącej w zakres stosowania art. 6 KA.
Natomiast art. 9 ust. 3 KA stoi na przeszkodzie temu, aby te osoby nie mogły uzyskać dostępu do wymiaru
sprawiedliwości w celu powołania się na mające szerszy zakres prawa do udziału w procesie podejmowania
decyzji, przyznane tylko przez przyjęte przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego
w dziedzinie ochrony środowiska.
Udział w procesie podejmowania zaskarżonej decyzji
Z orzecznictwa TS wynika, że członkowie zainteresowanej społeczności w rozumieniu KA powinni mieć możliwość
zaskarżenia przed sądem aktów, o których mowa w art. 9 ust. 2 KA, niezależnie od roli, jaką mogli odegrać przy
rozpatrywaniu wniosku, i że w związku z tym strony KA nie mogą uznać, że taki środek zaskarżenia jest
niedopuszczalny ze względu na to, iż skarżący brał udział w procesie podejmowania zaskarżonej decyzji i mógł
przedstawić przy tej okazji swój punkt widzenia (wyrok TSUE z 15.10.2009 r., C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans
Miljöskyddsförening, EU:C:2009:631, pkt 38, 39). Ponadto, co się tyczy w szczególności stowarzyszeń działających
na rzecz ochrony środowiska, TSUE przypomniał, że art. 9 ust. 2 ak. 2 zd. 2 i 3 KA przewiduje, iż organizacje
pozarządowe spełniające wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 5 KA, należy uznać za mające wystarczający
interes albo uprawnienia, które mogą być przedmiotem naruszeń, w zależności od tego, czy ustawodawstwo krajowe
odwołuje się do pierwszej, czy też do drugiej z tych przesłanek dopuszczalności.
Trybunał orzekł, że art. 9 ust. 2 KA należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, aby
dopuszczalność sądowych środków zaskarżenia, do których odnosi się to postanowienie i które są
wnoszone przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu art. 2
ust. 5 KA, była uzależniona od udziału tych organizacji w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do
wydania zaskarżonej decyzji, nawet jeśli warunek ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organizacjom tym
nie można w sposób racjonalny zarzucić tego, iż nie uczestniczyły w tym postępowaniu. Natomiast art. 9 ust.
3 KA nie stoi na przeszkodzie temu, aby dopuszczalność sądowego środka zaskarżenia, do którego odnosi
się to postanowienie, została uzależniona od udziału skarżącego w postępowaniu przygotowawczym
prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, chyba że w świetle okoliczności sprawy nie można mu
w sposób racjonalny zarzucić, że nie uczestniczył w tym postępowaniu.

Komentarz
W niniejszym wyroku Trybunał uznał, że art. 9 ust. 2 KA gwarantuje prawo do zaskarżania decyzji i innych aktów
wchodzących w zakres stosowania art. 6 KA, jedynie członkom „zainteresowanej społeczności”, czyli tej
społeczności, której udział w procesie podejmowania decyzji jest wymagany. Tym samym art. 9 ust. 2 KA nie ma na
celu nie przyznania tego prawa ogółowi społeczeństwa. Natomiast państwa członkowskie mogą w ustawodawstwie
wewnętrznym przyznać to prawo szerszemu kręgowi podmiotów.
Trybunał uznał również, że dopuszczalność sądowych środków zaskarżenia, do których odnosi się art. 9 ust. 2 KA,
a które są wnoszone przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu KA,
nie może być ograniczona od uzależnienia od ich udziału w procesie decyzyjnym, który doprowadził do wydania
zaskarżonej decyzji. Trybunał rozgranicza udział w procesie podejmowania decyzji w sprawach dotyczących
środowiska naturalnego w okolicznościach przewidzianych w KA od sądowego środka zaskarżenia i ma inny cel niż
ten środek, który w razie potrzeby może zostać wniesiony od decyzji wydanej w wyniku tego procesu. Wobec
powyższego udział w tym procesie, zdaniem TSUE, nie ma wpływu na warunki wniesienia danego środka
zaskarżenia. Zatem regulacje wewnętrzne państw członkowskich przewidujące takie ograniczenia nie są zgodne
z art. 9 ust. 2 KA. Należy wskazać, że polskie ustawodawstwo nie przewiduje takich ograniczeń dla organizacji
ekologicznych, zob. art. 44 ust. 3 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.
247).

Wyrok TSUE z 14.1.2021 r., C-826/18,
(Stichting Varkens in Nood i in.)

Trybunał Europejski podkreślił, że art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus gwarantuje członkom "zainteresowanej społeczności" prawo do zaskarżenia decyzji dotyczących środowiska. Dodatkowo, TSUE wyjaśnił, że udział w procesie podejmowania decyzji nie może ograniczać możliwości zaskarżenia decyzji przez organizacje pozarządowe należące do tej społeczności. Polskie prawo nie narzuca takich ograniczeń dla organizacji ekologicznych.