Zameldowanie na terenie sołectwa a prawa wyborcze

Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej. WSA uznał, że kryterium zameldowania na pobyt stały narusza prawo, gdyż wystarczającym jest stałe zamieszkiwanie na obszarze gminy. Skarga dotyczyła istotnego naruszenia prawa związanego z brakiem konsultacji społecznych przy uchwale statutu sołectwa w 2008 r.

Tematyka: zameldowanie, prawa wyborcze, konsultacje społeczne, Statut Sołectwa, WSA, nieważność uchwały

Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej,
wobec czego należy uznać, że odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku
uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim narusza prawo.
WSA w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego na
uchwałę Rady Miejskiej w sprawie określenia Statutu Sołectwa i stwierdził jej nieważność w całości. Wyrok WSA
w Gorzowie Wielkopolskim z 25.2.2021 r., II SA/Go 32/21,
.
Stan faktyczny
Skarga dotyczy Statutu Sołectwa z 2008 r.
Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do WSA, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:
• art. 35 ust. 1 SamGminU przez nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych w procedurze uchwalania lub zmiany
statutu sołectwa w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział ich obligatoryjność,
• art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 SamGminU przez wskazanie, że do kompetencji Zebrania należy
wybieranie Sołtysa i Rady Sołeckiej, a prawo głosowania mają mieszkańcy, którzy posiadają prawa wyborcze, tj.
czynne i bierne prawo wyborcze, przy czym w rozumieniu statutu są to osoby, które w dniu zebrania mają ukończone
18 lat i są na stałe zameldowane na terenie sołectwa, pomimo tego, że SamGminU nie nadaje organowi
uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do powoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej, a nadto
nie przewiduje konieczności zameldowania na stałe na terenie sołectwa, aby korzystać z praw wyborczych;
wystarczającym jest stałe zamieszkiwanie na obszarze gminy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały
w całości, ewentualnie w wypadku udokumentowania przez Radę Miejską faktu przeprowadzenia konsultacji
społecznych – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie posiada dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu konsultacji
społecznych w procedurze uchwalania statutu w 2008 r. Ponadto organ uznał skargę Prokuratora za zasadną
w pozostałym zakresie.
Stanowisko WSA
Tytułem uwag ogólnych, WSA wskazał, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa
– ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii
odwołać się należy do przepisów SamGminU, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być
wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91
SamGminU).
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy
podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej,
wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów
regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za „istotne” naruszenie prawa uznaje się uchybienie
prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie
jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia,
o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 KPA. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się
nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano
z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym organizację
i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji
z mieszkańcami. W myśl art. 5a ust. 2 SamGminU zasady i tryb przeprowadzania konsultacji mieszkańcami gminy
określa uchwała rady gminy.

Uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu
konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki
pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji
i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z 6.11.2018 r., III SA/Kr
296/18,
). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie
uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 SamGminU
i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości.
W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały
przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W odpowiedzi na skargę wskazał bowiem, iż nie posiada
dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w procedurze uchwalania statutu w 2008 r.
Podkreślić przy tym trzeba, że skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 SamGminU jest
przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej,
niezbędnej dla wykazania legalności działania organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.6.2019 r., II
SA/Go 225/19,
).
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 SamGminU
(tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności
w całości.
Ponadto za zasadne Sad uznał pozostałe zarzuty skargi.
Jeden z zapisów zaskarżonej uchwały wskazuję, że do wyłącznych kompetencji Zebrania Wiejskiego należy
podejmowanie uchwał w sprawach wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwoływanie. Prawo wybierania sołtysa
i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym
do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 SamGminU). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby
uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też
rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36
ust. 1 SamGminU, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
WSA uznał, że rację ma również Prokurator kwestionując zapis zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż prawo
głosowania mają mieszkańcy, którzy posiadają prawa wyborcze, tj. czynne i bierne prawo wyborcze. W rozumieniu
Statutu są to osoby, które są na stałe zameldowane na terenie Sołectwa. SamGminU nie przewiduje konieczności
zameldowania na stałe na terenie sołectwa, aby korzystać z praw wyborczych, a wystarczające jest stałe
zamieszkiwanie na obszarze gminy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 SamGminU mieszkańcy gminy tworzą
z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest natomiast osoba fizyczna przebywająca na
terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu. Stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia
się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym
przebywaniu w tej miejscowości (por. wyrok NSA z 2.7.2014 r., I OSK 1054/14,
). Brak zameldowania nie
pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej, wobec czego należy
uznać, że odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia
i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim narusza prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być
pomocne w ustaleniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają jednak o tych uprawnieniach.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu Sąd wyraźnie wskazał, że:
1. Brak konsultacji dotyczących wprowadzenia statutu sołectwa jest takim uchybieniem, który powoduje
konieczność stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
2. Zebranie wiejskie nie ma uprawnienia do wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
3. Okoliczność zameldowania na terenie sołectwa nie ma znaczenia dla ustalenia praw wyborczych.
Ponadto Sąd wskazał ogólnie na okoliczności związane ze stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.2.2021 r., II SA/Go 32/21,

WSA stwierdził nieważność uchwały określającej Statut Sołectwa ze względu na istotne naruszenie prawa dotyczące braku konsultacji społecznych. Ponadto organ nie ma kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a zameldowanie na terenie sołectwa nie jest warunkiem korzystania z praw wyborczych.