Kara pieniężna za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej

NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prezydenta Olsztyna od wyroku WSA w Warszawie dotyczącego kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej. Przepis art. 67 FinPubU nie upoważnia do konkurencyjności przepisów KPA i OrdPU. Spór dotyczył m.in. naliczania odsetek za zwłokę. NSA uznał, że przepisy OrdPU powinny być stosowane jednocześnie z KPA w przypadkach nieuregulowanych w FinPubU.

Tematyka: kara pieniężna, nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej, art. 67 FinPubU, konkurencyjność przepisów, KPA, OrdPU, naliczanie odsetek, NSA, wykładnia prawa materialnego, odpowiednie stosowanie przepisów

Przepis art. 67 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 305; dalej: FinPubU) nie
upoważnia do przyjmowania, że dochodzi do swoistej konkurencyjności pomiędzy przepisami KPA i działu III
ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej: OrdPU). Przepis ten
odsyła do stosowania w kwestiach nie uregulowanych w FinPubU, a dotyczących niepodatkowych
należności budżetowych zarówno KPA jak i odpowiednio przepisy działu III OrdPU. Przepisy powyższych
ustaw, w zakresie niepodatkowych należności budżetowych znajdują zastosowanie w sposób od siebie
niezależny, bowiem regulują odmienne kwestie.
Kara za brak decyzji
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prezydenta Olsztyna od wyroku WSA w Warszawie z 10.4.2017 r., IV SA/Wa
2925/16,
w sprawie ze skargi Prezydenta na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa
w przedmiocie zarachowania wpłaty uiszczonej tytułem kary pieniężnej za wydanie decyzji po terminie. Omawianym
wyrokiem NSA z 15.10.2020 r. I GSK 470/18,
uchylił zaskarżony wyrok i dwa postanowienia wydane
w sprawie.
Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta Miasta na
postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie zarachowania wpłaty na poczet kary ustalonej
przez Wojewodę postanowieniem za 60 dni zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Spór powstał bowiem wpłacona przez Prezydenta kwota
nie miała pokrywać całości ustalonej należności (głównej wraz z odsetkami).
Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU poprzez wyliczenie odsetek bez
uwzględnienia okresów zawieszenia ich naliczania.
Ostatecznie w sprawie doszło do złożenia skargi, którą WSA w Warszawie oddalił. WSA w Warszawie dokonał
obszernej wykładni przepisów Ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020
r. poz. 293; dalej: PlanZagospU), KPA, FinPubU i OrdPU, która jednakże nie spotkała się z uznaniem NSA.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 67 FinPubU poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III
OrdPU do niepodatkowych należności budżetowych, tj. m.in. kar pieniężnych za niewydanie w terminie decyzji
w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, będzie możliwe jedynie wówczas, gdy danej kwestii
nie reguluje w ogóle: PlanZagospU, KPA i FinPubU, podczas gdy przepisy działu III OrdPU powinny być
stosowane jednocześnie z regulacjami przywołanych powyżej ustaw, w zakresie, który się wzajemnie nie
wyklucza,
2. art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU poprzez jego niezastosowanie (w odpowiednio zmodyfikowanej treści), w wyniku
błędnego przyjęcia, iż KPA zawiera kompleksowe regulacje dotyczące terminu wydawania orzeczeń przez organ
odwoławczy i skutków jego uchybienia, a zatem nie ma potrzeby korzystania z art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU w sprawie
kary pieniężnej, wydawanej na podstawie art. 51 ust. 2 PlanZagospU.
Spór w sprawie dotyczył zasadniczo wykładni art. 67 FinPubU (dla ustalenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 51
ust. 2 PlanZagospU).
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W rozstrzyganej sprawie doszło do naruszenia art. 67 FinPubU poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że
odpowiednie stosowanie przepisów działu III OrdPU do niepodatkowych należności budżetowych, tj. m.in. kar
pieniężnych za niewydanie w terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, będzie
możliwe jedynie wówczas, gdy danej kwestii nie reguluje w ogóle: PlanZagospU, KPA i FinPubU, podczas gdy
przepisy działu III OrdPU powinny być stosowane jednocześnie z regulacjami przywołanych powyżej ustaw,
w zakresie, który się wzajemnie nie wyklucza.

Nałożona na skarżącego kara pieniężna za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60
FinPubU.
Tym samym, zgodnie z art. 67 FinPubU do spraw dotyczących przedmiotowych należności, nieuregulowanych
niniejszą ustawą stosuje się przepisy KPA i odpowiednio przepisy działu III OrdPU. Przepis ten nakazuje zatem we
wszystkich kwestiach nie uregulowanych w FinPubU a dotyczących niepodatkowych należności budżetowych
stosować zarówno KPA jak i odpowiednio przepisy działu III OrdPU. Spór pomiędzy stronami dotyczy jak, kiedy
i w jakim zakresie przepisy powyższych ustaw należy stosować.
W tym zakresie Sąd I instancji uznał, że w pierwszej kolejności stosuje się KPA, którego stosowanie przy instytucjach
opisanych w PlanZagospU ma charakter pierwotny i systemowy. OrdPU natomiast ma charakter wtórny, bowiem jej
stosowanie wynika z przepisu następczego, tj. art. 67 FinPubU i jej stosowanie podlega odpowiednim modyfikacjom,
w przeciwieństwie do KPA, który stosuje się wprost. Ponadto, dotyczy ona jedynie i to odpowiednio - a więc
w ograniczonym zakresie - tych rozstrzygnięć administracyjnych przewidzianych przez PlanZagospU, które mają
charakter kar pieniężnych stanowiących dochód budżetu. Końcowo Sąd I instancji zajął stanowisko, zgodnie
z którym, jeżeli danej kwestii nie reguluje w ogóle PlanZagospU, KPA, a następnie FinPubU, dopiero wówczas
znajduje zastosowanie dział III OrdPU.
Zdaniem NSA ww. stanowisko nie jest prawidłowe.
Przepis art. 67 FinPubU nie upoważnia do przyjmowania, że dochodzi do swoistej konkurencyjności pomiędzy
przepisami KPA i działu III OrdPU. Przepis ten odsyła do stosowania w kwestiach nieuregulowanych w FinPubU,
a dotyczących niepodatkowych należności budżetowych zarówno KPA jak i odpowiednio przepisy działu III OrdPU.
Przepisy powyższych ustaw, w zakresie niepodatkowych należności budżetowych znajdują zastosowanie w sposób
od siebie niezależny, bowiem regulują odmienne kwestie. Co do omawianych należności dochodzi do działań
organów administracyjnych zarówno w zakresie określenia ich wymiaru, jak i poboru, ale także m.in. kwestii
dotyczących nadpłat, zasad odpowiedzialności, wygaśnięcia zobowiązań czy odsetek za zwłokę. I o ile sposób
procedowania w tym zakresie regulują przepisy KPA, to jego zakres i podstawę materialną stanowią odpowiednie
przepisy działu III OrdPU.
Kwestia wysokości i zasad naliczania odsetek za zwłokę od niepodatkowych należności publicznoprawnych nie jest
w żaden sposób unormowana w PlanZagospU, KPA, czy w FinPubU. Kwestia ta uregulowana jest natomiast
w rozdziale 6 działu III OrdPU. Zawarty tam art. 54 określa sytuacje w których nie dochodzi do naliczania odsetek za
zwłokę. I przepis ten zgodnie z art. 67 FinPubU powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie.
W literaturze wskazuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze
i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie
przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zm. oraz niestosowanie ze względu na
bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Innymi
słowy odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji
stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako
nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania.
Zgodnie z art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU, odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie
terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 OrdPU, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja
organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 OrdPU. Powyższy przepis
reguluje w sposób autonomiczny kwestię sposobu naliczania odsetek. Nie reguluje natomiast zagadnień związanych
z nieterminowym załatwieniem sprawy. Przepis ten wskazuje zatem wyłącznie, na to, jak brak terminowego
rozstrzygnięcia organu odwoławczego wpływa na sposób ustalania odsetek. W tym przypadku norma prawa
materialnego (art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU) opiera się na normie prawa procesowego (art. 139 § 3 OrdPU). Norma
procesowa została tu wykorzystana jako budulec normy prawa materialnego.
W sposób oczywisty regulacje zawarte w art. 139 § 3 OrdPU i zakreślony tam termin nie ma zastosowania w ramach
rozstrzygania co do nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej. W tej sprawie organ
związany jest bowiem terminami określonymi w KPA. Tym samym treść art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU regulujący
przypadek nienaliczania odsetek za zwłokę od kary pieniężnej należnej z tytułu nieterminowego wydania
decyzji lokalizacyjnej powinien ulec stosownej modyfikacji w związku z zabiegiem odpowiedniego
zastosowania, o którym stanowi 67 FinPubU. Modyfikacja ta powinna polegać na zastąpieniu wyrazów: „po
upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 OrdPU” oraz „nie została wydana w terminie, o którym mowa
w art. 139 § 3 OrdPU” odpowiednio wyrazami: „po upływie terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 KPA” oraz
„nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 KPA”.
Odpowiednie, zastosowanie art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU powinno doprowadzić do wstrzymania naliczania odsetek za
zwłokę, za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 KPA, do dnia doręczenia

decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa
w art. 35 § 3 KPA.

Komentarz
Orzeczenie NSA dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście ich odpowiedniego stosowania.
Zakres modyfikacji określonych przepisów (przejawiający się właśnie w tych odpowiednim stosowaniu) jest
w poszczególnych przypadkach trudny do ustalenia. Jak się okazuje, możliwe jest stosowanie przepisów wielu ustaw
dla rozstrzygnięcia kwestii, która wprost w ustawie nie została uregulowana. Tutaj NSA przesądził, że procedura
związana z naliczeniem kary pieniężnej może wynikać z KPA, zaś podstaw materialnoprawnych można poszukiwać
w OrdPU.

Wyrok NSA z 15.10.2020 r., I GSK 470/18,

Orzeczenie NSA dotyczyło wykładni przepisów prawa materialnego i ich odpowiedniego stosowania. Modyfikacje przepisów są trudne do ustalenia, ale możliwe jest stosowanie przepisów różnych ustaw do rozstrzygnięcia kwestii nieuregulowanych. NSA uznał, że procedura naliczania kary pieniężnej może wynikać z KPA, a podstawy materialnoprawne z OrdPU.