Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie dotycząca zwierząt
Wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący i wymaga ściśłej interpretacji. Skarga Prokuratora dotyczy istotnego naruszenia prawa przez wprowadzenie przepisów nieobjętych delegacją ustawową. Stanowisko WSA potwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w zakresie niezgodnym z prawem. Zaskarżone regulacje muszą być zgodne z ustawowymi upoważnieniami i nie mogą wykraczać poza zakres przewidziany w ustawie.
Tematyka: ustawa, utrzymanie czystości i porządku, gmina, zwierzęta, skarga Prokuratora, WSA, nieważność uchwały, regulacje, prawo miejscowe, naruszenie prawa
Wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący i wymaga ściśłej interpretacji. Skarga Prokuratora dotyczy istotnego naruszenia prawa przez wprowadzenie przepisów nieobjętych delegacją ustawową. Stanowisko WSA potwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w zakresie niezgodnym z prawem. Zaskarżone regulacje muszą być zgodne z ustawowymi upoważnieniami i nie mogą wykraczać poza zakres przewidziany w ustawie.
Wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; dalej: CzystGminU) ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 CzystGmU nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skarga Prokuratora Prokurator Okręgowy zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU poprzez wprowadzenie w Regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 CzystGmU poprzez wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w miejsca publiczne wyłącznie na smyczy, a psa z ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy i kagańca jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci a także do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania tych obiektów i placów. Prokurator wskazał, że w obowiązującym porządku prawnym, ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 CzystGmU. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje ona prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Stanowisko WSA WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej kilka zapisów tego Regulaminu. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej: SamGminU) zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie „sprzeczności z prawem” w rozumieniu art. 91 ust. 1 SamGminU obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 CzystGmU, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 CzystGmU regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii w przepisie tym wyraźnie wskazanych. Sąd podkreślił, że wyliczenie zawarte w ww. przepisie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 CzystGmU nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Kontrolowana uchwała zawiera istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU w związku z wprowadzeniem w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 CzystGmU poprzez wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w miejsca publiczne wyłącznie na smyczy, a psa z ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy i kagańca jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci a także do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania tych obiektów i placów. Zapisy dotyczące smyczy i kagańców stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania w miejsca publiczne psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i kagańcu wyłącznie przez osoby dorosłe prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt - psów. Takie stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych. W jednym z paragrafów uchwały wskazano nieostre pojęcia: „miejsce mało uczęszczane”, „zachowania pełnej kontroli nad zachowaniem psa”. Tak sformułowane pojęcia występujące w przywołanej regulacji mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 30.11.2017 r., II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z 7.11.2019 r., I OSK 638/18, ): „przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji”. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania psów do placówek handlowych, obiektów użyteczności publicznej, na tereny rekreacyjne, place zabaw. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym rada zastrzegła zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zwierzęciem. Wprowadzając zapis tej treści w określonym zapisie regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638, dalej: OchrZwU) zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Komentarz Omawiane orzeczenie to kolejne stanowisko WSA w zakresie dopuszczalnej treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku, który jest aktem prawa miejscowego. Stąd konieczność precyzyjnego zachowania ram upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, a także dbałość o definicję pojęć tam stosowanych. Sąd wskazał, że nie powinno się używać w Regulaminie pojęć nieostrych, które nie są zdefiniowane ustawowo. Orzeczenie dotyczy norm, które mogą w Regulaminie dotyczyć zwierząt. Wyrok WSA w Poznaniu z 17.2.2021 r., IV SA/Po 1632/20,
Orzeczenie WSA w Poznaniu stanowi ważne stanowisko w kwestii treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku. Konieczna jest precyzja w formułowaniu przepisów oraz unikanie pojęć nieostrych. Rozstrzygnięcie dotyczy norm regulujących zwierzęta na poziomie uchwały gminnej.