Stosowanie zasady przekonywania w postępowaniu administracyjnym

Zasada przekonywania w postępowaniu administracyjnym wymaga od organów uwzględnienia argumentów strony i odniesienia się do zarzutów mających wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być jasne i umożliwiać zrozumienie przesłanek faktycznych i prawnych. Publikacja analizuje przypadki, gdzie brak przejrzystości i brak wyjaśnień prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

Tematyka: zasada przekonywania, postępowanie administracyjne, organ administracji, uzasadnienie decyzji, NSA, opłata planistyczna, naruszenie przepisów, skarga kasacyjna

Zasada przekonywania w postępowaniu administracyjnym wymaga od organów uwzględnienia argumentów strony i odniesienia się do zarzutów mających wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być jasne i umożliwiać zrozumienie przesłanek faktycznych i prawnych. Publikacja analizuje przypadki, gdzie brak przejrzystości i brak wyjaśnień prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, jeśli organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony i nie
odniesie się do zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno
być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA), motywy
powinny być tak przedstawione, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć zasadność przesłanek
faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Wyrok NSA z 26.1.2021 r.,
I OSK 2115/20, 
.
Stan faktyczny
Wójt Gminy decyzją z 2018 r. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: PlanZagospU) ustalił opłatę w wysokości 534 381,60 zł. z tytułu
wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka o pow. 24 207 m2, na skutek uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.L. podnosząc, że opłata planistyczna za sąsiedni grunt, o trzykrotnie
większej powierzchni, ustalona została w wysokości znacznie niższej – 150 000 zł.
SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO podkreśliło m.in., że strona odwołująca nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację
zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że brak przedstawienia operatu
szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej
w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez
potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej.
Na powyższą decyzję A.L. wniosła skargę do WSA w Poznaniu, zarzucając braki w ustaleniach faktycznych (art. 7
KPA), podważenie zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 i 9 KPA), naruszenie zasady przekonywania
(art. 11 KPA), co w konsekwencji przełożyło się na naruszenie przepisu art. 107 § 3 KPA, niezastosowanie art. 6
KPA.
WSA skargę oddalił.
Sąd I instancji podkreślił, że punktem odniesienia dla oceny zaskarżonej decyzji nie może być podnoszona przez
skarżącą okoliczność ustalenia niższej opłaty planistycznej dla sąsiedniej nieruchomości. Podstawą do ustalenia
opłaty planistycznej jest konkretny, zindywidualizowany operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby konkretnej
wyceny, jak również i to, że różnica w wycenie na jaką skarżąca wskazuje mogła wynikać chociażby z różnej
powierzchni wycenianych nieruchomości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie osoba trzecia wskazywana w zarzutach skargi,
była właścicielem nieruchomości o powierzchni ok. 9 ha, która to nieruchomość graniczyła bezpośrednio
z nieruchomością skarżącej (która z kolei posiadała powierzchnię 2,4 ha). Osoba trzecia oraz skarżąca sprzedały
swoje nieruchomości temu samemu nabywcy, w tym samym dniu, u tego samego notariusza oraz za tę samą cenę
za metr kwadratowy sprzedawanej nieruchomości. Zarówno skarżącej, jak i osobie trzeciej naliczono opłatę
planistyczną, jednakże kwoty te drastycznie się od siebie różnią – skarżącej od powierzchni 2,4 ha naliczono opłatę
w kwocie ponad 534 tys. zł., a osobie trzeciej za teren o powierzchni 9 ha – w kwocie ok. 150 tys. zł. Podano, że
Gmina z urzędu miała wiedzę o operatach sporządzonych na użytek postępowań w sprawie ustalenia opłat
planistycznych i nie uznała za konieczne wyjaśnienia wątpliwości skarżącej co do wysokości naliczonych opłat,
chociaż bez wiedzy specjalistycznej widoczne jest, iż co najmniej jeden z operatów musiał zawierać błąd co do
wyceny. W ocenie skarżącej niemożliwym bowiem jest, aby nieruchomość prawie czterokrotnie większa jeśli chodzi
o powierzchnię, zyskała na wartości 3,5 razy mniej niż nieruchomość sąsiednia. Dodatkowo skarżąca wskazała, że
skoro obie nieruchomości sąsiadowały ze sobą, to rzeczoznawca powinien przygotowując operaty przyjąć do
porównania w obu przypadkach te same nieruchomości. Zdaniem skarżącej byłoby praktyką zupełnie niezrozumiałą,
gdyby rzeczoznawca na potrzeby oszacowania wzrostu wartości nieruchomości osoby trzeciej przyjął do porównania
inne transakcje, niż te które przyjął do porównania w przypadku skarżącej. Tymczasem organy administracji
bezzasadnie nie odniosły się do zarzutów skarżącej w zakresie operatu sporządzonego dla nieruchomości
sąsiedniej.



Stanowisko NSA
NSA rozpoznał skargę kasacyjną A.L. od wyroku WSA w Poznaniu z 2.7.2020 r., II SA/Po 845/19, 
 w sprawie
ze skargi A.L. na decyzję SKO w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i uchylił zaskarżony
wyrok oraz obie decyzje.
Sąd uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie (uwzględniono część zarzutów).
NSA wskazał, że autor skargi kasacyjnej, jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutów i ich uzasadnienia,
kluczowe znaczenie nadaje zarzutom naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 4 KPA zarzuty te są
uzasadnione.
Uszło uwadze Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej istotnie doszło do naruszenia wskazanych powyżej
przepisów, w których zawarte są podstawowe zasady postępowania administracyjnego: zasada prawdy
obiektywnej, zaufania do władzy publicznej i zasada przekonywania. Te dwie ostatnie zasady zostały
wyeksponowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 8 KPA organy administracji publicznej prowadzą postępowanie
w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności,
bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 KPA). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny
nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2
KPA).
W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że zasada budzenia zaufania do władzy publicznej ma swoje
umocowanie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jest ona też
uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale za miernik rzetelności
i staranności organu w prowadzonym postępowaniu. Koniecznym zatem warunkiem uznania postępowania za
prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji jest kierowanie się przez ten
organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji powinny postępować
w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, a także podejmować wszelkie czynności zmierzające do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 KPA).
W niniejszej sprawie skarżąca w toku całego postępowania podnosiła i zwracała się do organu o wyjaśnienie
dlaczego w wyniku wyceny wzrost wartości jej działki o wielkości 2,4 ha określono na kwotę 534 tys. zł., podczas gdy
wzrost wartości działki sąsiedniej o powierzchni ok. 9 ha określono na kwotę 150 tys. zł., w sytuacji, gdy obie działki
zostały sprzedane tej samej firmie za taką samą cenę 1m 2 gruntu aktami notarialnymi sporządzonymi w tym samym
dniu, a także u tego samego notariusza. O wyjaśnienie tej kwestii skarżąca zwracała się w pismach oraz
w odwołaniach. Okoliczność tę podnosiła także na rozprawie przed Sądem I instancji.
Do tych zarzutów skarżącej nie odniósł się ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w uzasadnieniach wydanych
w sprawach decyzji. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jedynie zdawkowo, że
różnica ta wynikać może „choćby z różnej powierzchni wycenianych nieruchomości”. Stwierdzenie to nie mogło
jednak przekonać skarżącej w sytuacji, gdy jej działka ma powierzchnię prawie czterokrotnie mniejszą od działki
sąsiedniej, a zatem opłata planistyczna powinna być odpowiednio mniejsza, a nie czterokrotnie większa. Oczywistym
jest, że różnica w opłatach mogła wynikać z określonego w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia
obu wycenianych nieruchomości. Okoliczność ta powinna jednak zostać skarżącej wyjaśniona zwłaszcza jeśli wziąć
pod uwagę wysokość wymierzonej jej opłaty planistycznej. Niewyjaśnienie powyżej opisanej okoliczności powoduje
u skarżącej uzasadnione poczucie krzywdy i nierównego jej traktowania, a także prowadzi do oceny, że organy
administracji nie działają w sposób przejrzysty, transparentny, budzący zaufanie do organów władzy publicznej.
Z całą pewnością naruszona została zasada przekonywania i zaufania do władzy publicznej, a przez niewyjaśnienie
podnoszonych przez skarżącą kwestii zasada równości i proporcjonalności, wyrażone w art. 8 KPA, a także zasada
wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, określona w art. 11 KPA. Zasada
przekonywania nie jest zrealizowana, jeśli organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony i nie
odniesie się do zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno
być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA), motywy
powinny być tak przedstawione, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć zasadność przesłanek
faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniach wydanych
w sprawie decyzji nie sprostano tym wymogom. Organ administracji – Gmina z urzędu miała wiedzę o treści
operatów sporządzonych w celu określenia opłaty planistycznej obu nieruchomości, a także o treści miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (w aktach sprawy brak graficznej części tego planu, pozwalającej ustalić
przeznaczenie obu nieruchomości), a zatem nie było żadnych przeszkód, aby odniosła się do podnoszonych przez
skarżącą zarzutów w decyzji wydanej w sprawie.

Komentarz
NSA wskazuje na znaczenie zasad postępowania administracyjnego, których stosowanie nierzadko w sprawie
następuje wprost. Problem skargi kasacyjnej dotyczył niewyjaśnienia w sposób logiczny zróżnicowania wartości



przyjętych w różnych operatach szacunkowych, odnoszących się do podobnych warunków zbycia nieruchomości.
Zasada przekonywania związana jest z aktywnością organów (w rozprawieniu się z argumentami strony), której
stosowanie ostatecznie powinno przejawiać się w treści uzasadnienia wydanej decyzji.

Wyrok NSA z 26.1.2021 r., I OSK 2115/20, 








Wydanie wyroku przez NSA w sprawie opłaty planistycznej podkreśla istotę przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady przekonywania. Brak odpowiedzi na zarzuty i brak wyjaśnień może skutkować nieważnością decyzji administracyjnej.