Prawo cudzoziemca do skutecznego środka prawnego przed polskim sądem

Decyzja polskiego konsula o odmowie wydania wizy cudzoziemcowi w celu odbycia studiów w Polsce podlega dyrektywie 2016/801/UE. Trybunał Stwierdził, że art. 21 ust. 2a KWUS nie obejmuje obywateli państw trzecich, którym odmówiono wizy długoterminowej, co potwierdza brak zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sytuacji.

Tematyka: Prawo Unii, art. 21 KWUS, dyrektywa 2016/801/UE, odmowa wizy długoterminowej, procedura odwoławcza, zasady równoważności i skuteczności

Decyzja polskiego konsula o odmowie wydania wizy cudzoziemcowi w celu odbycia studiów w Polsce objęta
jest zakresem dyrektywy 2016/801/UE. Prawo Unii, w szczególności art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801/UE
w zw. z art. 47 KPP, nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od
takich decyzji, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa, jednakże TSUE
podkreślił, że muszą być one zgodne z zasadami równoważności i skuteczności.
Stan faktyczny
M.A. (obywatel państwa trzeciego) wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w N. (dalej: Konsul) z wnioskiem
o wydanie krajowej wizy długoterminowej w celu podjęcia w Polsce studiów drugiego stopnia. Konsul dwukrotnie
odmówił wydania wizy ze względu na brak uzasadnienia celu lub warunków planowanego pobytu. M.A. wniósł skargę
do WSA w Warszawie.
Pytanie prejudycjalne
Czy prawo Unii, w szczególności art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z 14.6.1985 r.
między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej
w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.Urz. UE L z 2000 r. Nr 239, s. 19; dalej:
KWUS), w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2012/C 326/02) z 26.10. 2012 r. (Dz.Urz. UE
C z 2012 r. Nr 326, s. 391; dalej: KPP), należy interpretować w ten sposób, że nakłada ono na państwa członkowskie
obowiązek zagwarantowania środka prawnego przed sądem od decyzji o odmowie wydania wizy długoterminowej dla
celów odbycia studiów?
Stanowisko TSUE
Stosowanie art. 21 ust. 2a KWUS
Artykuł 21 ust. 2a KWUS ustanawia prawo swobodnego przemieszczania się, na warunkach określonych w art. 21
ust. 1 KWUS, przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw
członkowskich zgodnie z art. 18 KWUS.
Z treści art. 21 ust. 2a KWUS wynika zatem, że postanowienie to dotyczy wyłącznie praw do przemieszczania się
przyznanych obywatelom państw trzecich posiadającym wizę długoterminową. Trybunał stwierdził, że to
postanowienie nie przyznaje obywatelom państw trzecich, którym odmówiono wydania takiej wizy, żadnego prawa
ani żadnej swobody, które podlegałaby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP.
W konsekwencji art. 21 ust. 2a KWUS nie nakłada na państwa członkowskie żadnego obowiązku w tym zakresie
w odniesieniu do tych obywateli.
Rozpatrywana sytuacja, która dotyczy środków odwoławczych przysługujących od decyzji o odmowie wydania wizy
długoterminowej obywatelowi państwa trzeciego, a w szczególności, zdaniem TSUE, nie jest objęta zakresem
stosowania art. 21 ust. 2a KWUS.
Trybunał orzekł, że art. 21 ust. 2a KWUS należy interpretować w ten sposób, że nie znajduje on zastosowania
do obywatela państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej.
Stosowanie KPP
Z art. 18 ust. 1 KWUS wynika, że wizami długoterminowymi są wizy krajowe wydane przez państwa członkowskie
zgodnie z ich prawem krajowym lub prawem Unii (wyrok TSUE z 7.3.2017 r., C-638/16 PPU X i X,
). Trybunał
stwierdził, że skoro wnioski o wydanie takich wiz długoterminowych nie są regulowane prawem Unii, to
postanowienia KPP nie mają zastosowania do odmownego rozpatrzenia tych wniosków (zob. podobnie w odniesieniu
do wiz długoterminowych wydawanych z przyczyn humanitarnych wyrok X i X,, pkt 45). Zakres zastosowania KPP
w odniesieniu do działań państw członkowskich został bowiem określony w art. 51 ust. 1. Zgodnie z tym
postanowieniem KPP ma zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim państwa te stosują
prawo Unii. Przy czym postanowienie to potwierdza utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym
gwarantowane w porządku prawnym Unii prawa podstawowe znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach
podlegających prawu Unii, jednak nie poza takimi sytuacjami [wyrok TSUE z 19.11.2019 r., A.K. i in. (Niezależność
Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C-585/18,
, C‑ 624/18 i C‑ 625/18, EU:C:2019:982, pkt 78].

Stosowanie dyrektywy 2016/801/UE
W dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z 11.5.2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu
obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie,
programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair
(Dz.Urz. UE L z 2016 r. Nr 132, s. 21; dalej: dyrektywa 2016/801/UE) określono w szczególności warunki wjazdu
i pobytu przez okres przekraczający 90 dni dla obywateli państw trzecich w celu odbycia studiów (art. 1 lit. a)
dyrektywy 2016/801/UE). Ponadto, z art. 3 pkt 21 i 23 dyrektywy 2016/801/UE wynika, że zezwolenie udzielane do
celów tej dyrektywy może zostać wydane przez państwa członkowskie w formie dokumentu pobytowego lub, jeśli jest
to przewidziane w prawie krajowym, w formie wizy długoterminowej. Trybunał stwierdził, że do NSA jako sądu
odsyłającego należy zbadanie, czy rozpatrywany wniosek o wydanie wizy jest objęty zakresem stosowania dyrektywy
2016/801/UE.
W przypadku odpowiedzi twierdzącej TSUE wskazał, że na mocy art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801/UE decyzje
o odmowie wydania wizy objęte zakresem tej dyrektywy podlegają zaskarżeniu w danym państwie
członkowskim zgodnie z prawem krajowym. Zatem, podobnie jak w odniesieniu do wiz Schengen, prawodawca
Unii pozostawił w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur
odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizy długoterminowe objęte zakresem dyrektywy
2016/801/UE.
Trybunał przypomniał, że wobec braku norm Unii w tej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego
państwa członkowskiego należy, na mocy zasady autonomii proceduralnej, uregulowanie szczegółowych zasad
proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom
prawa, pod warunkiem jednak, że zasady te nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji
podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią
nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) (wyrok TSUE
z 13.12.2017 r., C-403/16 El Hassani, EU:C:2017:960, pkt 26). Ponadto cechy procedury odwoławczej, o której
mowa w art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801/UE, muszą być określone zgodnie z art. 47 KPP.
Trybunał orzekł, że prawo Unii, w szczególności art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801/UE w świetle art. 47 KPP,
należy interpretować w ten sposób, że nakłada ono na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia
procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy w celu odbycia studiów, w rozumieniu tej
dyrektywy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy
poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności, przy czym procedura ta musi gwarantować na pewnym
etapie środek prawny przed sądem. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy
wniosek o wydanie wizy długoterminowej w celu odbycia studiów rozpatrywany w postępowaniu głównym
jest objęty zakresem stosowania tej dyrektywy.

Komentarz
Pytanie prejudycjalne w niniejszej sprawie wynikało z wątpliwości NSA, co do poziomu ochrony w prawie Unii
w stosunku do krajowych wiz długoterminowych, a zwłaszcza czy jest on zbieżny z poziomem ochrony, jaki ma
zastosowanie do wiz Schengen i wynika z wyroku TSUE z 13.12.2017 r., C-403/16 El Hassani, EU:C:2017:960.
Co do zasady TSUE potwierdził w niniejszym wyroku, że wizy długoterminowe wydawane są przez państwa
członkowskie zgodnie z ich prawem krajowym, ponieważ prawodawca Unii nie przyjął na podstawie art. 79 ust. 2 lit.
a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25.3.1957 r. ( Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: TFUE) żadnego
aktu regulującego tryb i warunki wydawania takich wiz. Zatem również procedury odwoławcze od decyzji
odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym. W konsekwencji Trybunał trafnie przyjął,
że art. 21 ust. 2a KWUS należy interpretować w ten sposób, iż nie jest on stosowany do obywatela państwa
trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej.
Jednakże TSUE uznał, że taki cudzoziemiec jest chroniony w prawie Unii. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 5 dyrektywy
2016/801/UE w przypadku decyzji o odmowie wydania wizy objętej zakresem tej dyrektywy, wyraźnie przyznaje się
osobom ubiegającym się o taką wizę możliwość zaskarżenia tej decyzji zgodnie z prawem krajowym państwa
członkowskiego, które wydało tę decyzję. Tym samym polski sąd nie może powołując się na art. 5 pkt 4 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i uznać, że
sprawa taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
W takim przypadku cudzoziemcowi powinny przysługiwać prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem,
który to środek będzie zgodny z zasada równoważność oraz skuteczności.
Na marginesie warto zauważyć, że pytanie prejudycjalne NSA nie dotyczyło wykładni przepisów dyrektywy
2016/801/UE. Jednakże Trybunał uznał, że okoliczność, iż NSA zadał pytanie prejudycjalne, powołując się wyłącznie
na określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, aby TSUE przekazał temu sądowi odsyłającemu
wszelkie wskazówki dotyczące wykładni prawa Unii, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez
niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd ten powołał się na nie w treści pytania (zob. m.in. wyrok TSUE z 9.4.2014
r., C-225/13 Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve i in., EU:C:2014:245, pkt 30). Trybunał z całości informacji

przedstawionych mu przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, dokonuje
wówczas wyodrębnienia tych aspektów prawa Unii, które wymagają dokonania wykładni w świetle przedmiotu sporu.

Wyrok TSUE z 10.3.2021 r., C-949/19 Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.

Trybunał uznał, że cudzoziemiec odmówiony wizy długoterminowej jest chroniony w prawie Unii, a decyzje te podlegają procedurze odwoławczej zgodnie z dyrektywą 2016/801/UE oraz art. 47 KPP, co musi zagwarantować środek prawny przed sądem.