Ustanowienie drogi koniecznej nie wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków

Sąd Najwyższy stwierdził, że ustanowienie drogi koniecznej nie zmienia przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru. Sprawa dotyczyła remontu bramy na nieruchomości J.S. i sporu z sąsiadami. Sąd II instancji zapytał SN, czy do ustanowienia służebności wymagana jest zgoda konserwatora zabytków. Orzecznictwo NSA wskazało, że konieczne jest pozwolenie konserwatora nawet dla nieruchomości objętych ochroną obszarową.

Tematyka: droga konieczna, zabytek, konserwator zabytków, ustanowienie służebności, orzecznictwo NSA, ochrona zabytków, interpretacja przepisów

Samo ustanowienie służebności drogi koniecznej (art. 145 KC) nie oznacza zmiany przeznaczenia zabytku
wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy
z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282; dalej: OchrZabU) –
stwierdził Sąd Najwyższy.
Stan faktyczny
J.S. wyremontował znajdującą się na terenie należącej do niego nieruchomości, zlokalizowanej na obszarze
wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego, XIX -wieczną bramę, która prowadzi na podwórko należące
również do sąsiedniej działki pozbawionej innego dojazdu, a po wymianie zamków nie przekazał kluczy A.Z. i M.Z.
właścicielom sąsiedniej kamienicy, w której prowadzą oni firmę usługową. Sąd I instancji uwzględnił wniosek
o ustanowienie drogi koniecznej zasądzając przy tym na rzecz J.S. wynagrodzenie w kwocie 10 tys. zł. Jednak
właściciel nieruchomości obciążonej domagał się zniesienia służebności, a następnie ustalenia jej wygaśnięcia mimo,
że nie odpadły przesłanki ustanowienia drogi koniecznej dla nieruchomości władnącej, nie uzyskała ona bowiem
alternatywnego dostępu do drogi publicznej. Następnie w postępowaniu wszczętym z inicjatywy A.Z. i M.Z. Sąd
stwierdził, że już 31.12.2013 r. nabyli oni przez zasiedzenie służebność gruntową przechodu i przejazdu poprzez
działkę odpowiadającą parceli budowlanej. J.S. zaskarżył to orzeczenie dowodząc, że brama ulega stopniowemu
zniszczeniu, gdy przejeżdżają nią samochody, zaś biegły i wojewódzki konserwator zabytków negatywnie ocenili
skutki ruchu pojazdów dla ochrony wyremontowanej bramy.
Czy potrzeba zgody konserwatora?
Sąd II instancji powziął wątpliwości związane z zabytkowych charakterem układu urbanistycznego i skierował do
Sądu Najwyższego pytanie prawne o następującej treści:
Czy obciążenie służebnością drogi koniecznej - przejazdu i przechodu - nieruchomości zlokalizowanej na
obszarze wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego wymaga uprzedniego uzyskania
pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt 9 OchrZabU?
Powołując się na orzecznictwo NSA, w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wpisanie do rejestru zabytków
układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co oznacza, że ochronie prawnej podlegają
wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż
obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają
zewnętrzne cechy obiektów. W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również
wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone
wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (zob. wyrok NSA z 29.12.2011 r., II OSK 2152/10,
; wyrok NSA z 16.6.2011 r., II OSK 1599/10,
). W rezultacie przyjmuje się, że do zastosowania art. 36
ust. 1 pkt 1 i 11 OchrZabU nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, jeśli
ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki (zob. wyrok
NSA z 4.4.2017 r., II OSK 2003/15,
; wyrok NSA z 18.6.2013 r., II OSK 427/12,
). W ocenie Sądu II
instancji brak jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania sytuacji opisanych w pozostałych punktach art. 36
ust. 1 OchrZabU, które nie różnią się jakościowo od sytuacji opisanych w powołanym orzecznictwie. W rezultacie
należałoby uznać, że działania opisane w art. 36 ust. 1 pkt 9 OchrZabU, czyli zmiana przeznaczenia zabytku
wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku, wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora
zabytków, nawet jeśli nieruchomość będąca przedmiotem takich działań nie została indywidualnie wpisana do
rejestru zabytków, a jedynie znajduje się na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego. Jak podkreślono
działaniem, które powoduje zmianę sposobu korzystania z nieruchomości jest również ustanowienie służebności
drogi koniecznej – przejazdu i przechodu, jest to przy tym zmiana istotna i utrzymującą się w czasie, a takie
zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości objętej ochroną wymaga pozwolenia
wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Drugie rozwiązanie spornego zagadnienia opiera się na podkreśleniu znaczenia konstytucyjnej zasady ochrony
własności. Ponieważ każde ustanowienie służebności drogowej mogłoby być uznane za sytuację zwiększającą
zagrożenie dla stanu zabytku ponieważ skutkuje zintensyfikowaniem sposobu korzystania z nieruchomości, co
z uwagi na stosunkowo szeroki luz decyzyjny, jakim dysponuje organ administracji, może rodzić obawy o blokowanie
możliwość realizacji uprawnienia właściciela nieruchomości wynikającego z art. 145 § 1 KC. W ocenie Sadu, trudno
znaleźć podstawę na której, w toku postępowania sądowego o ustanowienie służebności miałoby dojść do wydania

decyzji udzielającej pozwolenie na zmianę sposobu korzystania z zabytku. Wątpliwości budzi również legitymacja
podmiotu będącego wnioskodawcą w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej do wystąpienia o wydanie
decyzji udzielającej takiego pozwolenia.
Sąd Najwyższy uznał, że samo ustanowienie służebności drogi koniecznej nie oznacza zmiany przeznaczenia
zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 9
OchrZabU, zatem nie wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W uzasadnieniu uchwały
podkreślono, że od ponad 100 lat właściciele sąsiedniej kamienicy korzystali ze służebności drogi koniecznej.
W rezultacie zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, gdy właściciel nieruchomości obciążonej zamknął bramy, a nie
wtedy, gdy przywrócono stan poprzedni. Podkreślono przy tym, że zamknięcie bramy nie miało na celu ochrony
zabytku, bowiem sama kamienica nie jest zabytkiem. W ocenie SN przepisy regulujące ochronę zabytków i prace
konserwatorskie należy stosować ściśle, a nie rozszerzająco, co wynika m.in. z konieczności respektowania
konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ponieważ w art. 36 ust. 1 pkt. 9 OchrZabU ustawodawca
wyraźnie wskazał zabytek, a nie zabytkowy kompleks urbanistyczny, którego częścią jest sporna brama, to
pojęcia tego nie można rozciągać na układ urbanistyczny.
Uchwała SN z 26.2.2021 r., III CZP 21/20,

Sąd Najwyższy uznał, że ustanowienie drogi koniecznej nie wymaga zgody konserwatora zabytków, gdyż nie zmienia przeznaczenia zabytku. Decyzja oparta na zasadzie ochrony własności i interpretacji przepisów ochrony zabytków. Zamknięcie bramy nie naruszało zabytku. SN podkreślił, że przepisy trzeba stosować ściśle, z poszanowaniem prawa własności.