Przewlekłość postępowania w czasie epidemii

Publikacja omawia przypadek, w którym organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Sprawa dotyczyła samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która sąsiadowała z nieruchomością skarżących. Pomimo próśb o przyspieszenie postępowania, organ przedłużał terminy wielokrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz działał w sposób rażąco przewlekły.

Tematyka: przewlekłość postępowania, bezczynność organu, samowolna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy administracji publicznej, stan zagrożenia epidemicznego, stan epidemii, COVID-19

Publikacja omawia przypadek, w którym organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Sprawa dotyczyła samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która sąsiadowała z nieruchomością skarżących. Pomimo próśb o przyspieszenie postępowania, organ przedłużał terminy wielokrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz działał w sposób rażąco przewlekły.

Stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii nie są przeszkodą, aby orzekać o bezczynności organu, która
miała miejsce przed ich ogłoszeniem - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8.1.2021 r.
Stan faktyczny
18.3.2019 r. KM i WM złożyli podanie do Wójta Gminy A, w którym na podstawie art. 59. ust. 3 ustawy z 27.3.2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: PlanZagospU) wnieśli
o ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, która sąsiaduje
z nieruchomością KM i WM. W sytuacji, gdyby doszło do stwierdzenia takiej samowolnej zmiany, KM i WM wnieśli
o zastosowanie odpowiednich sankcji. 7.1.2020 r. skarżący wnieśli o przyspieszenie postępowania. Organ, powołując
się na to pismo, przedłużył termin załatwienia sprawy do 31.3.2020 r. Ostatnią znaną czynnością organu było
wystosowanie 29.6.2020 r. zawiadomienia do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego. Przy czym
w kwietniu 2020 r. organ przedłużył ponownie postępowanie w sprawie do 30.6.2020 r.
Powyższe postępowanie nie zostało zakończone do chwili wniesienia przez KM i WM skargi, w której zarzucono
zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania.
W podaniu KM i WM domagali się zastosowania jednej z sankcji przewidzianych przez wspomniany już art. 59 ust. 3
PlanZagospU. Obszar, na którym położona jest sporna nieruchomość, objęty jest miejscowym planem
zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym planem na obszarze tej nieruchomości powinny znajdować się tereny
mieszkaniowe o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy jednorodzinnej z możliwością lokalizowania na tym
terenie usług o ograniczonym charakterze.
Mimo iż w sprawie organ starał się zaangażować inne podmioty, to jego aktywność w opinii KM i WM okazała się
niewystarczająca i doprowadziła nie tylko do znacznego przekroczenia terminów wynikających z ustawy z 14.6.1960
r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako KPA), ale także terminu
wyznaczonego przez sam organ. Czynności procesowe organu nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją
w rozumieniu art. 12 § 1 KPA.
3.4.2020 r. KM i WM wnieśli ponaglenie na przewlekłość Wójta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak
to ponaglenie za niezasadne. W opinii Kolegium bowiem na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia
z 20.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii SARS-CoV-2 (Dz.U.
z 2020 r. poz. 491 ze zm.) w okresie od 20.3.2020 r. do dnia odwołania na obszarze Polski ogłasza się stan epidemii
w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Stosownie do treści art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z 2.3.2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych
chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu
epidemii ogłoszonego z powodu COVID (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: KoronawirusU), przepisów
o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub
kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.
Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
WSA zważył już na samym wstępie, że zgodnie z art. 12 § 1 KPA organy administracji są zobowiązane do
przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać
w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przy
czym, w myśl art. 35 § 1 KPA, oznacza to, że powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd
Administracyjny podkreślił przy tym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno
nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch
miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia
otrzymania odwołania (art. 35 § 3 KPA). Oczywiście do terminów tych nie wlicza się czasu określonego w przepisach
na dokonanie dokonanie niezbędnych czynności. Ponadto, jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie,
powinien poinformować o tym wnioskodawcę, podając przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, poprzez bezczynność organu należy rozumieć niewydanie
w terminie decyzji lub postanowienia. Chodzi tu między innymi o przekroczenie terminu określonego na podstawie
art. 35 KPA. Przy czym na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: PostAdmU) sprowadza się to do
badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych. Zatem przewlekłe
prowadzenie postępowania można rozumieć zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jako



„sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie
czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie
mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy”. Takie zachowanie
organu obejmować może wobec tego opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa
mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W związku z powyższym WSA orzekł, że Wójt Gminy A dopuścił się zarówno bezczynności, jak też przewlekłego
prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem KM i WM. Organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy
w ustawowym terminie, określonym w art. 35 KPA. Przy czym WSA podkreślił, że niniejszej sprawie „trudno
doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania, szczególnie że w tym czasie organ nie podjął
żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do wyjaśnienia sprawy, a zatem do zakończenia postępowania.
Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie
skoncentrowane”. Tym bardziej Sąd nie może uznać za przejaw prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie
podejmowanych przez organ prób zainteresowania sprawą, czy problemem, innych organów.
Co więcej, na gruncie postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 PlanZagospU żadna ze wskazanych
okoliczności (kwestia przekroczenia norm hałasu, samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków czy
zwiększenie ruchu samochodowego) nie wpływa na rozstrzygnięcie, zatem oczekiwanie przez Wójta Gminy na
załatwienie tych spraw przez inne organy, nie znajduje uzasadnienia.
Podkreślenia wymaga także, że podnoszona przez organ kwestia związana z epidemią koronawirusa nie może także
usprawiedliwiać bezczynności organu. Stan zagrożenia epidemiologicznego na terenie Polski został bowiem
wprowadzony dopiero 14.3.2020 r., a stan epidemii - 20.3.2020 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zaś
zainicjowane przez KM i WM około roku wcześniej, czyli 18.3.2019 r. Oznacza to, że w rzeczywistości w okresie od
marca 2019 r. do marca 2020 r. organ nie podjął tak naprawdę żadnych czynności zmierzających do załatwienia
sprawy, podczas gdy spraw powinna zakończyć się w okresie 2 miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił ponadto, czy bezczynność i przewlekłość organu były rażące.
Zdaniem Sądu, „rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie
i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym
naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo
w sposób oczywisty”. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz oczywiście pozbawione
jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Mając na uwadze powyższe WSA podkreślił, że postępowanie organu w niniejszej sprawie trwało ponad półtorej
roku, podczas gdy powinno zakończyć się w czasie 2 miesięcy, i to w przypadku sprawy szczególnie
skomplikowanej. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się
bezczynności w stopniu rażącym, a postępowanie prowadzone było w sposób rażąco przewlekły.
Dodać należy także, że WSA uwzględnił w niniejszej sprawie okoliczność, że w toku postępowania toczącego się
przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Stan zagrożenia
epidemicznego obowiązywał na obszarze Polski w okresie od 14 do 20.3.2020 r., natomiast stan epidemii trwa od
20.3.2020 r. Okoliczność ta nie była jednak w ocenie Sądu ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez
organ w bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, jak podkreślił Sąd, że zanim przywołane przepisy
dotyczące COVID-19 weszły w życie, organ przez okres ponad roku nie podjął żadnej czynności postępowania
zmierzającej do załatwienia sprawy. „W okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nie ma podstaw do
stwierdzenia, by organy pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza
grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu,
która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego, kiedy skarga na
bezczynność została złożona”.

Komentarz
Organy administracji publicznej nie mogą zasłaniać się przepisami KoronawirusU i tłumaczyć swojej bezczynności
powstałej wcześniej tym, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu
COVID nie stosuje się przepisów o bezczynności organów. Mimo iż przepisy KoronawirusU mówią, że w okresie
epidemii w takiej sytuacji organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się
od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami
prawa, nie dotyczy to sytuacji, gdy bezczynność organu powstała w okresie poprzedzającym ogłoszenie stanu
epidemii.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8.1.2021 r., II SAB/Łd 75/20, 








Wyrok WSA podkreślił, że organy administracji publicznej nie mogą usprawiedliwiać bezczynności przepisami dotyczącymi stanu zagrożenia epidemicznego czy epidemii. Nawet w okresie tych stanów, organy mają obowiązek działać zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.