Uchwały antysmogowe a miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

Uchwały antysmogowe oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią akty prawa miejscowego ustanawiane przez organy samorządowe na różnych szczeblach. Brak hierarchii między nimi, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego są równorzędne i niezależne. W rozpoznanej sprawie NSA uchylił wyrok WSA w Poznaniu dotyczący nieważności części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Tematyka: uchwały antysmogowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, NSA, organy samorządowe, hierarchia aktów prawa miejscowego, ochrona środowiska, zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych, zasady ochrony środowiska

Uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego.
Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu
gminnym. Nie ma podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy
stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa. Jednostki samorządu terytorialnego są bowiem
równorzędne i niezależne od siebie.
Stan faktyczny
NSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta od wyroku WSA w Poznaniu z 6.11.2019 r., IV SA/Po
841/19,
w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
WSA w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego w części obejmującej § 5 pkt 6 w zakresie słów „przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów
kuchennych na paliwo stałe”.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy do
czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do
uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły
i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania
kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest
naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa
miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1
ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej:
PlanZagospU).
Jak wyjaśnił Sąd w sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Miasta obejmowała wprowadzenie
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo
stałe.
Ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody
i krajobrazu powinny pozostawać w zgodzie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach
upoważniających do ich ustanowienia. W art. 72 i 73 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: PrOchrŚrod) ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska
jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w art. 96 ust. 1
PrOchrŚrod ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały
ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia
negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jak wynika z art. 96 ust. 6 pkt 2 PrOchrŚrod
w uchwale tej określa się m.in. rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa
w ust. 1.
Skarga kasacyjna
Miasto wywiodło skargę kasacyjną od ww. orzeczenia. Wskazało m.in., że zakwestionowany zapis planu nie wkracza
w materię regulowaną w uchwale antysmogowej, gdyż wprowadza zakaz stosowania określonych instalacji na paliwo
stałe (pieców i trzonów kuchennych), a nie ingeruje w stosowanie w instalacjach grzewczych konkretnych rodzajów
paliw stałych (jak to czyni uchwała antysmogowa). Uchwała antysmogowa ogranicza eksploatację instalacji,
a zaskarżony plan miejscowy ogranicza wyposażenie budynków w instalacje. Każda z uchwał reguluje kwestie
związane z zapewnieniem jakości powietrza na „swojej” płaszczyźnie.
Stanowisko NSA
Za usprawiedliwiony NSA uznał zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 28 ust. 1 PlanZagospU.

Stwierdzając nieważność planu zagospodarowania w części Sąd I instancji jako trafną ocenił argumentację
Wojewody, że ustanowienie w zaskarżonej uchwale zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe
stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji Rady Miasta.
Natomiast w ocenie NSA nie zostały spełnione materialne przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego
wskazane w art. 28 ust. 1 PlanZagospU.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 PlanZagospU wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego,
zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się
do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 15 ust. 2 PlanZagospU zawiera enumeratywne
wyliczenie obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wśród których wymienia się m.in. zasady ochrony
środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3). W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie
wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz.
1587; dalej: ZakrProjPlanZagPrzeR) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń
projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 ZakrProjPlanZagPrzeR w zakresie ustaleń dotyczących zasad
ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia
i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa
w szczególności w art. 72 i 73 PrOchrŚrod.
Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 pkt 6) PrOchrŚrod w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki
utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez
uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami
i polami elektromagnetycznymi.
Powyższej wymienione przepisy wskazują jednoznacznie na nieprawidłowość twierdzeń zawartych w wyroku Sądu
I instancji, że wprowadzenie „zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe” nie mogło być
materią unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy w powiązaniu
z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na
organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności,
obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi ochrona powietrza.
Plan miejscowy powinien w sposób kompleksowy informować właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego
terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 24.9.2019 r., II OSK 2365/18,
).
Uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony
środowiska jest obligatoryjne.
W rozpoznawanej sprawie organ planistyczny nie wkroczył w kompetencje sejmiku województwa.
Sąd przytoczył art. 96 ust. 1 PrOchrŚrod, zgodnie z którym sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu
zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy
w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten nadaje sejmikowi województwa
kompetencje do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje
spalanie paliw. Uchwałą antysmogową, która dotyczy obszaru Miasta jest uchwała Sejmiku Województwa z 12.2017
r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Miasta ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których
następuje spalanie paliw (dalej: uchwała antysmogowa). W § 1 ust. 1 uchwały sformułowano zapis, zgodnie z którym
„celem zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko, na obszarze Miasta, wprowadza
się ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, określone niniejszą
uchwałą.” W dalszych przepisach uchwały określono jakiego rodzaju paliw stałych nie należy stosować w instalacjach
grzewczych.
Ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania
urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada
uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe.
Rada Miasta nie wkroczyła zatem w materię uregulowaną w tzw. „uchwałach antysmogowych” Sejmiku
Województwa, gdyż występują odmienności pomiędzy planem miejscowym, a tzw. „uchwałami antysmogowymi”,
a także różnice pomiędzy materią regulacji planu miejscowego oraz tzw. „uchwał antysmogowych.” Uchwały
antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany
miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym. Nie ma podstaw do
tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy
województwa. Jednostki samorządu terytorialnego są bowiem równorzędne i niezależne od siebie. Tak więc oba te
akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie
ma względem drugiego charakteru nadrzędnego.

Ponadto realizowana w formie tzw. „uchwały antysmogowej” kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia
rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej
instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego dotyczą nie tyle paliw spalanych
w instalacjach lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych (por.
wyrok WSA w Krakowie z 24.1.2020 r., II SA/Kr 1285/19,
).

Komentarz
Wprowadzenie „zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe” jest dopuszczalne w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z konieczności uwzględnienia w ww. akcie prawa miejscowego
zasad ochrony środowiska.
Drugą kwestią, jaką zajął się NSA jest problem niezależności uchwał jednostek samorządu terytorialnego różnych
szczebli. Zasady ochrony środowiska uwzględniane w uchwałach antysmogowych i miejscowych planach
zagospodarowania przestrzennego uzupełniają się.
Tożsame stanowisko NSA zajął w 2 innych wyrokach z 16.12.2020 r.: II OSK 3494/19,
i II OSK 3286/19,
.

Wyrok NSA z 16.12.2020 r., II OSK 376/20,

NSA uznał, że zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w planie miejscowym jest dopuszczalny z uwagi na ochronę środowiska. Zasady antysmogowe i plany zagospodarowania przestrzennego uzupełniają się. Stanowisko NSA w tej sprawie zostało potwierdzone w innych wyrokach z 16.12.2020 roku.