Niedozwolona treść statutu gminy

Rada gminy nie może podjąć uchwały o przekazaniu sołectwu części mienia komunalnego ani narzucić wójtowi obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. Przewodniczący rady ma za zadanie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad, bez kompetencji do działań 'na zewnątrz'. Stanowisko WSA potwierdza, że statut gminy nie może nadawać rade uprawnień wykraczających poza ustawę.

Tematyka: niedozwolona treść statutu, Rada Gminy, Wojewoda, skarga, Samorząd Gminny, przewodniczący rady, kompetencje, sesje rady, Wójt, zaskarżona uchwała, organ gminy, statut gminy, Uchwała Nr VI/42/19, skargi, WSA, Gorzów Wielkopolski

Rada gminy nie może podjąć uchwały o przekazaniu sołectwu części mienia komunalnego ani narzucić wójtowi obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. Przewodniczący rady ma za zadanie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad, bez kompetencji do działań 'na zewnątrz'. Stanowisko WSA potwierdza, że statut gminy nie może nadawać rade uprawnień wykraczających poza ustawę.

Rada gminy nie jest uprawniona do podjęcia odrębnej uchwały o przekazaniu sołectwu wyodrębnionej część
mienia komunalnego. Zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz
prowadzenie obrad rady. Nie ma on kompetencji do przekazywania według właściwości innym organom
skarg, wniosków i petycji (działanie „na zewnątrz”). Rada gminy nie może nałożyć na wójta obowiązku
uczestniczenia w sesjach rady.
Skarga Wojewody na Statut
Wojewoda wniósł skargę na Uchwałę Nr VI/42/19 Rady Gminy z 24.4.2019 r. w sprawie Statutu Gminy. Skarżący
wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej kilka paragrafów, zarzucając Radzie
Gminy podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej: SamGminU), art. 19 ust. 2 SamGminU, art. 33 ust. 2
i ust. 3 SamGminU oraz art. 30 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust: 5 SamGminU.
W § 10 ust. 4 Rada Gminy postanowiła, że „Rada odrębną uchwałą może przekazać sołectwu wyodrębnioną część
mienia komunalnego, którą sołectwo zarządza i korzysta z niej w zakresie i na zasadach szczegółowo określonych.”
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 SamGminU do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania
jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania
środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 SamGminU
to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Co do zasady działa on wprawdzie w zakresie
zasad jakie określi rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 SamGminU, jednakże nie ma on obowiązku uzyskać
zgody rady gminy na przekazanie składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych, w przypadku gdy rada
gminy nie podejmie takiej uchwały. Działa on w tym zakresie samodzielnie, w granicach wyłącznie jemu przyznanych
kompetencji.
Zadania Przewodniczącego Rady
Z kolei z § 17 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 zaskarżonej uchwały z których wynika, że Przewodniczący Rady organizuje
pracę Rady i prowadzi jej obrady. Organizując pracę Rady w szczególności: analizuje wszelką korespondencję
adresowaną do Rady i komisji oraz - jeżeli uzna to za konieczne - kieruje ją do zbadania i zaopiniowania przez
właściwą komisję albo do załatwienia przez inne organy lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym
nadawcę (pkt 1); czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu (pkt
5); reprezentuje Radę na zewnątrz (pkt 8). Natomiast zgodnie z § 106 ust. 1 zaskarżonej uchwały: Jeżeli Komisja
skarg, wniosków i petycji uzna, że Rada nie jest właściwa do rozpatrzenia składanej skargi, wniosku lub petycji,
przewodniczący Rady niezwłocznie wskazuje właściwy organ albo przekazuje ją właściwemu organowi, o czym
powiadamia Radę oraz odpowiednio skarżącego, wnioskodawcę łub autora petycji.
Wojewoda zauważył, że stosownie do art. 19 ust. 2 SamGminU zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie
organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.
Zadania przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy. Statut może precyzować zadania
przewodniczącego, nie może zaś nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż
te, które wynikają z ustawy. Kompetencje przewodniczącego rady mogą być uszczegółowione na mocy postanowień
statutu, ale nie mogą wykraczać poza delegację ustawową. Jak wskazał NSA w wyroku z 1.8.2018 r., II OSK 1362/1,
art. 19 ust. 2 SamGminU kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady
gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego
kierownictwem. Przewodniczącego rady można uznać jedynie za organ wewnętrzny rady gminy. Ani przewodniczący
rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie
prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności,
głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych
o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych
materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp.
W ocenie organu nadzoru w świetle przepisów SamGminU nie sposób uznać przewodniczącego rady gminy za
podmiot reprezentujący gminę „na zewnątrz.” Ustawodawca w art. 31 SamGminU taką rolę przypisał tylko i wyłącznie
wójtowi. Rada gminy w statucie gminy nie może więc upoważnić przewodniczącego rady do reprezentowania rady
gminy „na zewnątrz.” Z uwagi na fakt, że ustawodawca nie artykułuje expressis verbis wykonywania takiego zadania


przez przewodniczącego rady, nie można przyjąć możliwości jego samoistnej reprezentacji rady gminy.
Ustawodawca, określając zadania przewodniczącego rady, w sposób zamierzony posługuje się w przywołanym
przepisie wyrazem „wyłącznie.” Oznacza to, że z samego faktu wykonywania funkcji przewodniczącego wywieść
można tylko zadania w zakresie organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad. Nie jest wobec tego możliwe
przypisanie mu z samej istoty funkcji reprezentowania rady ani określenie w statucie gminy stałego uprawnienia do
reprezentowania rady gminy „na zewnątrz.” Podobnie ma się rzecz z czuwaniem przez przewodniczącego nad
zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu.
Następnie Wojewoda wskazał na treść § 22 Statutu, zgodnie z którym Rada Gminy postanowiła, że obsługę Rady
i jej organów zapewnia biuro rady wchodzące w skład Urzędu. Stosownie do art. 33 SamGminU organizację i zasady
funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2);
Kierownikiem urzędu jest wójt (ust. 3). Rada Gminy nie jest uprawniona do decydowania o tym jaka komórka
organizacyjna urzędu gminy zapewni obsługę rady. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie wójt. gdyż jest
on kierownikiem urzędu i to wyłącznie on decyduje o strukturze organizacyjnej urzędu. Wprawdzie zgodnie z art. 21a
SamGminU: „Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia
służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane
z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje
uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym”, niemniej
uprawnienie to łączy się jedynie z realizacją obowiązków przewodniczego rady, zaś wyznaczenie takiego
pracownika, w tym przypisanie go do odpowiedniej komórki organizacyjnej urzędu należy do wyłącznej kompetencji
wójta.
W § 36 ust. 2 Rada Gminy postanowiła, że „w sesjach rady uczestniczą Wójt, jego zastępca, sekretarz, skarbnik
gminy, wyznaczeni przez Wójta pracownicy urzędu oraz kierownicy jednostek organizacyjnych gminy.” Następnie w §
111 ust. 1 częściowo powtórzyła ten zapis uchwalając, iż „wójt uczestniczy w sesjach Rady.”
Zdaniem organu nadzoru rada gminy nie może nałożyć na wójta obowiązku uczestniczenia w sesjach rady.
Postanowienie to w istotny sposób narusza art. 30 ust. 2 SamGminU wskazujący, że do zadań wójta należy
w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał,
gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych
jednostek organizacyjnych. Uczestniczenie w sesjach rady gminy jest jedynie uprawnieniem wójta jako organu
przygotowującego projekty uchwał rad gminy, a nie jest jego obowiązkiem. Tym bardziej rada gminy nie jest
uprawniona do zobowiązania do uczestniczenia w jej sesjach zastępca wójta, sekretarza, skarbnika gminy,
pracowników urzędu gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy.
Stanowisko WSA
Sąd stwierdził, że zarzuty skargi oraz podniesiona na ich poparcie argumentacja w całości zasługują na
uwzględnienie. Stanowisko skarżącego ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym, prawidłowo przywołanym
w uzasadnieniu skargi oraz w orzecznictwie sądowym.
Odnośnie § 17 ust. 1 pkt 1 uchwały Sąd stwierdził nieważność tego przepisu w zakresie słów „(...) albo do załatwienia
przez inne organu lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę.” W ocenie Sądu w pozostałej
części wskazany przepis uchwały nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z treścią § 17 ust. 1 pkt
1 zaskarżonej uchwały Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady i prowadzi jej obrady. Organizując pracę Rady
w szczególności: analizuje wszelką korespondencję adresowaną do Rady i komisji oraz - jeżeli uzna to za konieczne
- kieruje ją do zbadania i zaopiniowania przez właściwą komisję albo do załatwienia przez inne organy lub instytucje
zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że kompetencje
przewodniczącego rady gminy mają charakter usługowy względem rady, a przewodniczący nie jest organem gminy
i nie może reprezentować jej na zewnątrz. Stąd też w kompetencjach przewodniczącego rady nie mieści się
przekazywanie pism według właściwości innym organom, jest to bowiem czynność zewnętrzna należąca do
kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie Sądu,
w pozostałej części w której mowa jest o kompetencjach Przewodniczącego Rady polegających na analizie
korespondencji adresowanej do Rady i komisji oraz kierowaniu jej do zbadania i zaopiniowania przez właściwą
komisję Rady, przepis § 17 ust. 1 pkt nie przekracza granic uprawnień i obowiązków przewodniczącego rady
określonych przez art. 19 ust. 2 SamGminU, nie są to bowiem czynności o charakterze zewnętrznym, polegające na
reprezentowaniu Rady wobec innych organów oraz obywateli.

Komentarz
Orzeczenie dotyczy treści statutu gminy i wskazuje na te elementy, których statut zawierać nie może. Materia
statutowa musi ściśle wynikać z ustawy. W szczególności statut nie może upoważniać rady do podjęcia odrębnej
uchwały o przekazaniu sołectwu wyodrębnionej część mienia komunalnego oraz wyposażać jej w uprawnienie do
nałożenie na wójta obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. W odniesieniu do przewodniczącego rady, statut nie
może upoważniać go do podejmowania działań „na zewnątrz.”



Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3.3.2021 r., II SA/Go 795/20, 








Orzeczenie dotyczy zgodności treści statutu gminy z ustawą, zakazując rade podejmowania działań poza kompetencjami przewidzianymi w ustawie. W tym kontekście rada nie może przekazać sołectwu mienia komunalnego ani zobowiązać wójta do udziału w sesjach.