Rokowania warunkiem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości

Warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest wykazanie, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rokowania powinny być dwustronne, prowadzone w dobrej wierze i doprowadzające do akceptowalnego dla obu stron rozwiązania. Brak zgody właściciela nieruchomości na inwestycję może skutkować ograniczeniami w prawie własności.

Tematyka: rokowania, ograniczenie nieruchomości, procedura administracyjna, Naczelny Sąd Administracyjny, GospNierU, decyzja administracyjna

Warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest wykazanie, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rokowania powinny być dwustronne, prowadzone w dobrej wierze i doprowadzające do akceptowalnego dla obu stron rozwiązania. Brak zgody właściciela nieruchomości na inwestycję może skutkować ograniczeniami w prawie własności.

Warunkiem wszczęcia procedury wskazanej w art. 124 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: GospNierU) ograniczającej sposób korzystania
z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in.
przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,
jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, jest wykazanie, że
rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne a nie pozorne – wynika z wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Propozycja nie do odrzucenia to nie rokowania
Prezydent Miasta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ograniczył sposób korzystania
z nieruchomości należącej do „S.” sp. z o.o. poprzez udzielenie zezwolenia „O.” S.A. na założenie i przeprowadzenie
prac w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji celu publicznego gazociągu wysokiego ciśnienia, zobowiązując
firmę przesyłową do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu prac, zaś w razie braku
takiej możliwości do wypłaty właścicielce nieruchomości odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac.
Jednocześnie każdoczesny właściciel nieruchomości został zobowiązany do udostępnienia działki w celu wykonania
czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii na terenie gazociągu. W uzasadnieniu decyzji
wskazano, że inwestor dążył do uzyskania zgody od „S.” sp. z o.o. na udostępnienie terenu pod inwestycję, jednak
pomimo zaproponowanych rozwiązań prawnych i finansowych nie doszło do porozumienia. Wojewoda utrzymał
zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze na tę decyzję „S.” sp. z o.o. twierdziła, że nie przeprowadzono
obligatoryjnego postępowania rokowaniowego, wnioskodawca jedynie zakomunikował właścicielce nieruchomości
warunki, na jakich ma nastąpić ograniczenie w jej prawie własności, a po otrzymaniu odpowiedzi nie przeprowadził
jakichkolwiek rokowań. Podkreślała przy tym, że nie sprzeciwiała się budowie rurociągu, a jedynie kwestionowała
linię jego przebiegu jako zbyt uciążliwą, wskazując równocześnie organowi alternatywne rozwiązanie, którego nie
uwzględniono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę „S.” sp. z o.o. Zgodnie z art. 124 ust. 3 GospNierU,
obligatoryjne rokowania poprzedzające udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości m.in.
przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, powinny być przeprowadzone przez podmiot
zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych
rokowań. Sąd podzielił ustalenia organów, że inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu
stwierdzono, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza taką sytuację, w której inwestor określił
i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 GospNierU. Zaś
niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań,
sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznają za niemożliwe
do przyjęcia. W ocenie Sądu skarga potwierdza, że rokowania nie okazały się skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 GospNierU, to proces
dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące to
przynajmniej akceptowalne dla obu stron, dlatego za rokowania nie można uznać jednostronnego
oświadczenia o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Sama propozycja warunków, na jakich
właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc
swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi o wypełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia. Sąd
podkreślił, że choć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 GospNierU nie podlegają analizie
ogólne warunki negocjacji, to jednak elementu tego nie można pominąć w ocenie, czy w ogóle doszło do
rokowań, czy też działania podejmowane w sprawie miały charakter rokowań pozornych. Rokowań nie stanowi
bowiem pierwotna, jedyna i nienegocjowana oferta złożona przez inwestora, zwłaszcza w sytuacji, kiedy strona nie
zerwała rozmów, a jedynie kwestionowała przebieg inwestycji. Wada w postaci pozorności rokowań występuje
również m.in.: wtedy, gdy są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, przedkładane propozycje są
obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne
i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (zob. wyrok NSA z 7.7.2017 r.,
I OSK 2668/15, 
).
Rokowania nie mogą być pozorne




Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w GospNierU nie tylko nie zdefiniowano rokowań, ale i nie
sprecyzowano ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały
przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury
ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 GospNierU jest wykazanie, że
rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne a nie pozorne. Gwarancją niewkraczania przez
organ administracji w sposób nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest więc obowiązek
dołączenia do wniosku dokumentacji uwidaczniającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem
zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. Kompetencja organu administracyjnego do
ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy, dlatego musi być oparta o skrupulatną ocenę okoliczności
sprawy. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 GospNierU jest wniosek inwestora, którego
niezbędnym elementem jest dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie rokowań. Organ administracji musi więc
być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły. W wydanych decyzjach oraz następnie
w rozstrzygnięciu Sądu zabrakło oceny, na podstawie zgromadzonego i właściwie ocenionego materiału
dowodowego, czy prowadzone rokowania nie były pozorne oraz czy materiał dowodowy potwierdził ich rzeczywiste
przeprowadzenie.
Wyrok NSA z 2.3.2021 r., I OSK 2680/20, 








Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając brak rzeczywistych rokowań poprzedzających ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wymóg przeprowadzenia skutecznych rokowań ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia ochrony praw właścicieli nieruchomości.