Konsekwencje wszczęcia prac na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obciążają inwestora

Zmiana brzmienia przepisu dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę wzbudziła wiele kontrowersji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że roboty budowlane nie mogą być rozpoczęte na podstawie decyzji nieostatecznej, co stanowi istotną zmianę w interpretacji prawa budowlanego. Decyzja podjęta w tej sprawie stanowi ważny precedens dla inwestorów budowlanych.

Tematyka: Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny, roboty budowlane, inwestor, konsekwencje, decyzja nieostateczna

Zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 133; dalej:
PrBud) polegające na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa „ostatecznej”
w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że roboty budowlane co do zasady mogą być
prowadzone w oparciu o decyzję, która nie ma przymiotu ostateczności – stwierdził Naczelny Sąd
Administracyjny.
Stan faktyczny
Prezydent Miasta W. wydał decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą M.Q. i A.D. pozwolenia na
rozbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalnego oraz nadbudowę budynku warsztatowego wraz ze zmianą
sposobu jego użytkowania na cele mieszkalne i budowę wolnostojącego garażu. Na skutek odwołania S.N. i J.K.
Wojewoda zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego okazało się, że
roboty budowlane zostały częściowo już wykonane, w tym nadbudowa, wymiana pokrycia dachu i ocieplenie ścian.
W rezultacie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wskazując, że zgodnie z art. 32 ust.
4a PrBud nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28
ust. 1 PrBud, na podstawie którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu
na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 PrBud. Wojewoda zaznaczył, że choć w art. 28 ust. 1 PrBud w brzmieniu
obowiązującym od 28.6.2015 r. nie znajduje się słowo „ostatecznej” w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na
budowę, to nowelizacja treści przepisu nie oznacza, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót
w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. O tym, kiedy decyzja podlega wykonaniu, decyduje bowiem art.
130 KPA, na mocy którego przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś
wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu
do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa
do wniesienia odwołania, co nie miało miejsca w tej sprawie.
WSA uchyla decyzję
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając, że użyte w art. 130 § 1 i § 2
KPA pojęcie „wykonanie decyzji” należy rozumieć szeroko, a więc jako wywołujące skutki prawne wynikające z jej
rozstrzygnięcia, zaś zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy organu
administracji publicznej, a nie strony. Z art. 130 § 1 KPA wynika zatem, że to organ nie może przed upływem terminu
wniesienia odwołania skutecznie żądać od strony wykonania decyzji ani też przystąpić do przymusowego jej
wykonania. W rezultacie strona - po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji - może przystąpić do jej wykonania i to
niezależnie od charakteru decyzji, tego czy nadaje ona uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem. W ocenie Sądu,
zmianę brzmienia art. 28 ust. 1 PrBud należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów KPA, zatem
decyzja o pozwoleniu na budowę, w obecnym stanie prawnym, jest natychmiast wykonalna. W rezultacie inwestor, co
do zasady, ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,
z zastrzeżeniem, że ryzyko podjęte przez rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznej decyzji ciąży na inwestorze.
Nie można jednak w tej sprawie traktować rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej.
Pozwolenie na budowę w KPA
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę stwierdzając, że wymóg rozpoczęcia
robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynika z przepisów KPA. Z art.
130 § 1 KPA nie wynika bowiem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, że niedopuszczalność wykonywania
decyzji przez upływem terminu do wniesienia odwołania odnosi się tylko organów administracji a nie strony.
Nie ma w tym przepisie, jak i w innych przepisach KPA, zróżnicowania decyzji, pod kątem dopuszczalności
ich wykonania przed upływem terminu do wniesienia odwołania, na decyzje nakładające na stronę obowiązek
oraz na decyzje przyznające stronie określone prawo. Zasadą wynikającą z KPA jest, że wykonaniu podlega
decyzja ostateczna, zaś wyjątkiem - wykonalność decyzji nieostatecznej, która ma miejsce wówczas, gdy
decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy,
dodatkowo decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna
z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
Uzasadnienie wyroku

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zmiana brzmienia art. 28 ust.1 PrBud polegająca na wyeliminowaniu przez
ustawodawcę z treści tego przepisu słowa „ostatecznej” nastąpiła 28.6.2015 r. na mocy ustawy z 20.2.2015 r.
o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Jak wyjaśniono, celem
ustawodawcy nie było wprowadzenie generalnej zasady, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane na
podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przebiegu prac nad nowelizacją wynika bowiem, że
zmiana ta miała na celu jedynie eliminację zbędnego powtórzenia w PrBud, że roboty budowlane można
rozpocząć jedynie na podstawie „ostatecznej” decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wymóg wynika
z przepisów KPA. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda wobec stwierdzenia, iż po
wydaniu pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały rozpoczęte, zasadnie uchylił decyzję organu
I instancji i umorzył postępowanie. Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 PrBud, wydaje się
bowiem dla inwestycji, która ma być dopiero zrealizowana nie zaś dla inwestycji, której realizację już
rozpoczęto. W sprawie nie zachodziły przewidziane w art. 130 § 3 i § 4 KPA wyjątki umożliwiające rozpoczęcie
realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że aktualny jest pogląd, iż
inwestycja rozpoczęta na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowana jako
samowola budowlana. Jednakże oznacza to jedynie, że w odniesieniu do takiej inwestycji nie może być prowadzone
postępowanie, o którym mowa w art. 48 PrBud, tylko postępowanie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBud.
W żadnym zaś razie z poglądu tego nie wynika akceptacja możliwości realizacji inwestycji na podstawie
nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wyrok NSA z 11.2.2021 r., II OSK 1325/19,

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie potwierdził, że konsekwencje rozpoczęcia prac na podstawie decyzji nieostatecznej obciążają inwestora. Wyrok NSA wprowadza klarowne wytyczne dotyczące interpretacji prawa budowlanego, podkreślając konieczność przestrzegania wymogów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę.