Odmowa wszczęcia postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym

Odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn może nastąpić tylko w oczywistych sytuacjach, nie wymagających analizy czy przeprowadzenia dowodów. Sprawa rozpatrywana przez WSA w Rzeszowie dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku na zagospodarowanie, opierając się na rei iudicatae. Skarżący argumentował, że jego sytuacja służbowa uległa zmianie, jednak organy uznały, że brak podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy. WSA w Rzeszowie podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a KPA nie powinna prowadzić do merytorycznej oceny wniosku, co miało miejsce w analizowanym przypadku.

Tematyka: odmowa wszczęcia postępowania, art. 61a KPA, rei iudicatae, postępowanie administracyjne, zasiłek na zagospodarowanie, WSA Rzeszów, II SA/Rz 1402/20

Odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn może nastąpić tylko w oczywistych sytuacjach, nie wymagających analizy czy przeprowadzenia dowodów. Sprawa rozpatrywana przez WSA w Rzeszowie dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku na zagospodarowanie, opierając się na rei iudicatae. Skarżący argumentował, że jego sytuacja służbowa uległa zmianie, jednak organy uznały, że brak podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy. WSA w Rzeszowie podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a KPA nie powinna prowadzić do merytorycznej oceny wniosku, co miało miejsce w analizowanym przypadku.

Odmowa wszczęcia postępowania - na podstawie art. 61a § 1 KPA „z innych uzasadnionych przyczyn” -
może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia
dowodów, tj. gdy „na pierwszy rzut oka” można stwierdzić, że nie ma podstaw do prowadzenia
postępowania, a odmawiając wszczęcia tego postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny
wniosku - przypomniał WSA w Rzeszowie w wyroku z 2.2.2021 r. (II SA/Rz 1402/20, 
).
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania
W analizowanym rozstrzygnięciu WSA w Rzeszowie dokonał kontroli postanowienia Dowódcy Brygady
z października 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dowódcy Dywizjonu Artylerii Przeciwlotniczej
z września 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie zasiłku na
zagospodarowanie. Odmawiając wszczęcia postępowania organy stanęły na zgodnym stanowisku, że przedmiot
sprawy objęty wnioskiem z lipca 2020 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Dowódcy Brygady
z września 2009 r. o odmowie wypłaty zasiłku, przez co w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej –
rei iudicatae – art. 16 § 1 ustawy z 14.6.1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256,
dalej: KPA) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 KPA, w związku z czym postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie
może zostać wszczęte. Stan faktyczny w sprawie, zdaniem organów, nie uległ zmianie, a wskazywane przez
Skarżącego okoliczności stanowią wyłącznie próbę kolejnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ostateczną
decyzją.
Stanowisko Skarżącego
Przeciwne stanowisko zaprezentował Skarżący (żołnierz zawodowy) w skierowanej do WSA w Rzeszowie skardze.
Skarżący wskazał, że sprawa dotyczy innego stanu faktycznego niż opisany we wspomnianej powyżej decyzji
z września 2009 r. i podkreślił, że w kwietniu 2014 r. jego stosunek służbowy wygasł na podstawie zwolnienia ze
służby, w konsekwencji czego z tym dniem przestał być żołnierzem zawodowym. Na wniosek, ponownie został
powołany do służby, rozkazem personalnym Dowódcy Generalnego Rodzaju Sił Zbrojnych z marca 2018 r.
W związku z powyższym dla oceny wniosku o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie powinien - w jego ocenie -
zostać potraktowany jak nowo wstępujący do służby żołnierz.
Z uzasadnienia WSA w Rzeszowie
WSA w Rzeszowie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej wnioski mogą
zostać uwzględnione.
W pierwszej kolejności WSA w Rzeszowie podkreślił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia
stanowił między innymi art. 61a § 1 KPA, zgodnie z którym: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione
przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ
administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia
postępowania na tej podstawie „z innych uzasadnionych przyczyn” może mieć miejsce w sytuacjach
oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy „na pierwszy rzut oka”
można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 22.5.2015 r., II OSK 2671/13,
). Przyczyny muszą być więc oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których
ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, a odmawiając
wszczęcia postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku.
Odmowa wszczęcia postępowania a merytoryczna ocena wniosku
Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo tego że w podstawie prawnej powołuje art. 61a
§ 1 KPA, jest - jak zauważył WSA w Rzeszowie - rozstrzygnięciem merytorycznym, a ponadto wadliwym.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wprost wskazał, że podstawą wydania postanowienia była ocena faktów
przedstawionych w stosunku do obowiązujących przepisów, a także ocena braku możliwości wypłaty zasiłku na
zagospodarowanie w związku z przedawnieniem roszczenia oraz wydaniem decyzji ostatecznej z września 2009 r.
Podkreślił przy tym, że w sprawie zgromadzono materiał dowody wymagany przepisami prawa w kwestii odmowy
wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku na zagospodarowanie na podstawie art. 82 ustawy
z 11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 860, dalej: ŻołZawSłużbaU).
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji poza art. 61a KPA organ powołał również art. 8a i 82 ŻołZawSłużbaU.




Jak już wyżej zaznaczono zastosowany art. 61a § 1 KPA oznaczał brak możliwości odnoszenia się do
merytorycznych aspektów danej sprawy, gdy tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcia wskazują na merytoryczną
bezzasadność wniosku. Organy jednoznacznie twierdzą, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania
wnioskowanego zasiłku, powołując przy tym art. 82 i 8a ŻołZawSłużbaU. Zatem pomimo tego, że w sentencji
postanowienia odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednocześnie w jego motywach
rozstrzygnięto sprawę negatywnie nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania Skarżącego (wyrok NSA
z 6.7.2020 r., II OSK 876/20, 
). W ocenie WSA w Rzeszowie stanowi to oczywiste naruszenie art. 61a § 1
KPA. Wbrew tej normie, poza postępowaniem rozpoznawczym, wadliwie dokonano oceny żądania Skarżącego
w oparciu o przepis prawa materialnego, tj. art. 82 ŻołZawSłużbaU. Bezzasadność żądania powinna prowadzić do
merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty,
czego w sprawie nie uczyniono.
Tożsamość sprawy
Ponadto WSA w Rzeszowie uznał, że wadliwe jest stanowisko organów, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie
mamy do czynienia z tożsamością sprawy. O tożsamości sprawy można mówić, gdy występuje ten sam podmiot,
przedmiot oraz stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja ostateczna, na którą powołują się
organy z września 2009 r. dotyczyła przyznania Skarżącemu zasiłku na zagospodarowanie, na podstawie kontraktu
z sierpnia 2003 r., podczas gdy aktualnie Skarżący wystąpił z takim żądaniem, po wcześniejszym rozwiązaniu z nim
stosunku służby w kwietniu 2014 r. i ponownym nawiązaniu stosunku służby w marcu 2018 r. na podstawie rozkazu
personalnego Dowódcy Generalnego Rodzaju Sił Zbrojnych. Art. 82 ŻołZawSłużbaU stanowi, że żołnierz zawodowy
powołany do pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymuje zasiłek na zagospodarowanie, w wysokości
jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Zasiłek na zagospodarowanie
przyznaje się: 1) żołnierzowi służby stałej - po objęciu stanowiska służbowego; 2) żołnierzowi służby kontraktowej -
po zawarciu drugiego kontraktu. Zasiłek na zagospodarowanie może być przyznany żołnierzowi zawodowemu tylko
jeden raz w trakcie pełnienia zawodowej służby wojskowej.
W świetle brzmienia zacytowanego przepisu i stanu faktycznego sprawy nie jest oczywiste, że rozwiązanie stosunku
służby i ponowne jej nawiązanie oznacza użyte w cytowanym przepisie sformułowanie „w trakcie pełnienia służby
zawodowej”. Powinno to podlegać ocenie merytorycznej w drodze wykładni cytowanego przepisu i jego zastosowania
w drodze decyzji. Z całą pewnością nie może prowadzić do konkluzji o tożsamości wniosków: złożonego w trakcie
pierwszego, nieprzerwanego stosunku służby, a następnie kolejnego wniosku złożonego po nawiązaniu nowego
stosunku służby, po czterech latach od rozwiązania poprzedniego.
Rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie
Uchylenie z wyżej wskazanych powodów zaskarżonych postanowień, niemożliwym czyni odniesienie się do meritum
sprawy, tj. zasadności wniosku o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie, zarzutu przedawnienia, a tym bardziej,
czego domaga się Skarżący, przyznania zasiłku wraz ustawowymi odsetkami. Mając to wszystko na uwadze, jak
również konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania WSA w Rzeszowie uznał za uzasadnione uchylenie
zarówno postanowienia pierwszej, jak i drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). Wobec
zanegowania przez WSA w Rzeszowie przyjętej przez organy niedopuszczalności rozpoznania wniosku z tzw.
„innych przyczyn”, przyjętej przez organy rei iudicatae, zadaniem organu pierwszej instancji będzie merytoryczne
rozpoznanie wniosku na podstawie art. 82 ŻołZawSłużbaU, dokonanie wykładni tego przepisu, jak również
odniesienie się stawianych przez Skarżącego zarzutów.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu WSA w Rzeszowie skoncentrował się na charakterze rozstrzygnięcia w przedmiocie
wszczęcia postępowania na wniosek, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania i wskazał, że jest
ono wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym. W praktyce oznacza to, że organ odmawiający wszczęcia postępowania
nie może dokonywać merytorycznej oceny wniosku. Tym samym organ nie jest uprawniony do prowadzenia
postępowania wyjaśniającego w sprawie, tj.: dokonywania analizy sprawy (jej stanu prawnego ani faktycznego), czy
przeprowadzania i oceny dowodów. Do takiej oceny doszło w rozpatrywanej przez WSA w Rzeszowie sprawie.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 2.2.2021 r., II SA/Rz 1402/20, 








WSA w Rzeszowie uchylił postanowienia dotyczące odmowy wszczęcia postępowania, uzasadniając to brakiem możliwości merytorycznej oceny wniosku. Decyzja organów pierwszej instancji została zakwestionowana, a konieczne stało się ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami prawa. Wyrok WSA w Rzeszowie z 2.2.2021 r., II SA/Rz 1402/20, stanowi istotne rozstrzygnięcie w kontekście odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn.