Zakwestionowanie udziału organizacji społecznej w postępowaniu

Postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej dotyczące udziału w postępowaniu podlegają kwestionowaniu w trybie art. 142 KPA. W niniejszej sprawie różne instancje sądowe analizowały zakres możliwości zaskarżenia takich postanowień oraz prawo organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sprawa dotyczyła dopuszczenia Centrum Judaizmu Postępowego do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych dla budynku w Krakowie.

Tematyka: organizacja społeczna, postępowanie administracyjne, Kodeks postępowania administracyjnego, zakwestionowanie postanowienia, sąd administracyjny, skarga kasacyjna

Postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej dotyczące udziału w postępowaniu podlegają kwestionowaniu w trybie art. 142 KPA. W niniejszej sprawie różne instancje sądowe analizowały zakres możliwości zaskarżenia takich postanowień oraz prawo organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sprawa dotyczyła dopuszczenia Centrum Judaizmu Postępowego do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych dla budynku w Krakowie.

Postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej
do udziału w postępowaniu, wydane na podstawie art. 31 § 1 i 2 KPA, nie mogą stać się przedmiotem
skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, zaś mogą być kwestionowane w trybie art. 142
KPA, tj. w odwołaniu od decyzji - uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Postępowanie administracyjne
Postanowieniem z września 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił Centrum
Judaizmu Postępowego do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych dla
budynku w Krakowie. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie. M. T., działający
jako kurator spadku po A. I. oraz po S. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. R. – T. (dalej:
Skarżący) wniósł skargę na ww. postanowienie, żądając jego uchylenia i umorzenia bądź zmiany i odmowy
dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotowych budynków.
Stanowisko WSA w Krakowie
Postanowieniem z 1.7.2020 r., II SA/Kr 287/20, 
 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę
oraz orzekł o zwrocie wpisu od skargi. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie
dopuszczające na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA) i art. 123 KPA organizację społeczną do udziału w postępowaniu.
Stosownie do art. 123 KPA, w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje
postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w trakcie toczącego się postępowania, które
jednocześnie nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. A to oznacza, że poza
zakresem tego przepisu są rozstrzygnięcia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty. Stanowią
one drugą grupę postanowień, wymagającą - w drodze wyjątku - wyartykułowania woli ustawodawcy. WSA
w Krakowie podkreślił, że w art. 31 § 2 KPA nie zostało zawarte żadne z podanych powyżej zastrzeżeń.
Oddzielną grupę postanowień zaskarżalnych do sądu tworzą te postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
W myśl art. 31 § 2 zd. 2 KPA są to postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji
społecznej lub postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W świetle
wykładni gramatycznej tego przepisu zażalenie na postanowienie o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie służy stronom postępowania. W przypadku postanowień
rozstrzygających sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu pogląd ten znajduje
dodatkowe wsparcie w art. 141 § 1 KPA, który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku
postępowania służy stronie, gdy kodeks tak stanowi. Inaczej mówiąc, zażalenie może być wniesione tylko na
postanowienia enumeratywnie wyliczone w KPA.
A zatem, jak przypomniał WSA w Krakowie, gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię
wynikającą w toku postępowania, jak np. w przypadku zagadnienia dopuszczenia do udziału w postępowaniu
organizacji społecznej i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego
środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi możliwość złożenia skargi
do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 7.3.2006 r., II GSK 352/05, 
). NSA w dotychczasowych
rozstrzygnięciach wprost stwierdził, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na rozstrzygnięcie organu,
którym postanowiono o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
WSA w Krakowie stwierdził, że w myśl przepisów KPA zaskarżone postanowienie z września 2019 r. nie podlega
zaskarżeniu w drodze zażalenia, a nadto nie kończy postępowania w sprawie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do
istoty i nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 PostAdmU. W konsekwencji powyższego
przedmiotowe postanowienie nie może być zaliczone do kategorii postanowień, na które przysługuje skarga do sądu
administracyjnego. Skarga podlega więc odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Skarżący i zaskarżył postanowienie w całości. Zarzucił
naruszenie m.in. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 PostAdmU w zw. z art. 31 § 2 KPA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy
a polegało na odrzuceniu skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
w Krakowie i uznaniu, że na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału na prawach strony
w postępowaniach administracyjnych nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w sytuacji w której skarga
przysługuje, a wydane postanowienie jest niezgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego,



w których organizację społeczną można dopuścić wyłącznie do konkretnego postępowania badając każdorazowo jej
interes prawny do postępowania w danym postępowaniu, nie zaś z góry założyć, że cele statutowe uzasadniają
udział organizacji społecznej w każdym rodzaju postępowania, zaś uznanie że tego typu postanowienie jest
niezaskarżane znacznie ogranicza współwłaścicielom budynku prawo do prowadzenia spraw bez zbędnej zwłoki,
a także art. 3 § 2 pkt 2 i 3 PostAdmU w zw. z art. 31 § 1 i § 2 KPA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA i wskazał, że
przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto, że sprawa powinna zostać
rozpoznana in meriti.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.
Z uzasadnienia NSA
W niniejszej sprawie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z września
2019 r., którym dopuszczono Centrum Judaizmu Postępowego do udziału na prawach strony w postępowaniach
administracyjnych, prowadzonych dla budynku w Krakowie, zostało wydane na postawie art. 31 § 2 KPA. NSA
wskazał, że art. 31 § 2 zdanie drugie KPA przyznaje organizacji społecznej oraz stronom postępowania, prawo do
zaskarżenia w drodze zażalenia jedynie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia
o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W świetle tego przepisu, na
postanowienia o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu,
zażalenie nie przysługuje. Pogląd ten znajduje dodatkowe wsparcie w art. 141 § 1 KPA, który przewiduje, że
zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie wówczas, gdy kodeks (KPA) tak stanowi.
Oznacza to, że postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej, wydane na podstawie art. 31 §
1 i 2 KPA, nie mogą stać się przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Mogą
natomiast być kwestionowane w trybie art. 142 KPA, tj. w odwołaniu od decyzji. W ocenie NSA należy dodatkowo
wskazać, że kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu
administracyjnym organizacji społecznej może być podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia
kończące postępowanie, a sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 PostAdmU)
(postanowienie NSA z 15.1.2013 r., II OSK 3073/12, 
).
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 PostAdmU w związku z art. 182 § 1 i 2 PostAdmU, NSA oddalił
skargę kasacyjną.

Komentarz
Przedmiotem rozważań tak WSA w Krakowie, jak i NSA, na gruncie analizowanej sprawy, był charakter
postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wydawanego na podstawie art. 31
§ 2 KPA. W niniejszej sprawie mamy więc do czynienia z rozstrzygnięciem pozytywnym, uwzględniającym żądanie
organizacji społecznej. W takiej sytuacji - stosownie do brzmienia art. 31 § 2 zdanie drugie KPA - wnioskodawcy ani
stronom postępowania nie przysługuje prawo zaskarżenia przedmiotowego postanowienia, niemniej jednak możliwe
jest jego zakwestionowanie w odwołaniu od decyzji administracyjnej kończącej sprawę.

Postanowienie NSA z 21.1.2021 r., II OSK 3356/20, 








Organizacje społeczne mogą wnosić skargi w trybie art. 142 KPA od decyzji administracyjnych kończących sprawę. NSA stwierdził, że postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu nie podlegają skutecznej skardze do sądu administracyjnego. Ostatecznie skarga kasacyjna od postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie została oddalona.