Możliwość zachwiania konkurencyjności na rynku nie uzasadnia istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy o utworzeniu spółki

Tematyka: konkurencyjność, interes prawny, skarga, spółka komunalna, odbiór odpadów, rynek lokalny

Sam fakt pojawienia się w przestrzeni gospodarczej podmiotu konkurencyjnego w stosunku do
przedsiębiorstwa skarżącej nie narusza jej interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, rozumiany
jako zwiększenie konkurencji na lokalnym rynku podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami
komunalnymi i tym samym jako zwiększenie ryzyka utraty ewentualnego zamówienia przez skarżącą.
Stan faktyczny
Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: SamGminU) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.; dalej: GospKomU), utworzyła spółkę „A” Sp. z o.o. (§ 1), wskazując, że
przeważającym przedmiotem działalności spółki będzie działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych –
zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, z terenu gmin będących udziałowcami spółki. W § 3 uchwały podano,
że udziałowcami spółki będą: 1) Gmina C., 2) Gmina L., 3) Gmina M.
Skargę na powyższą uchwałę złożyła spółka Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych S.A. wskazując na naruszenie
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 5 GospKomU, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f SamGminU oraz art. 6d ust. 1 ustawy
z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; dalej: CzystGmU)
i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Uzasadniając interes prawny do złożenia skargi spółka podała, że jest podmiotem zajmującym się gospodarką
odpadami komunalnymi. Skarżąca posiada aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniający ją do
odbierania odpadów komunalnych z terenu Gminy C. Od 2013 r. bierze czynny udział w przetargach
nieograniczonych organizowanych przez gminę i w związku z wyborem jej ofert jako najkorzystniejszych zajmuje się
świadczeniem usług odbioru odpadów komunalnych na jej terenie. Zaskarżona uchwała może zdaniem skarżącej
prowadzić do zachwiania konkurencyjności i uniemożliwienia jej prowadzenia działalności na terenie gminy.
Gmina C. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, wskazując na brak naruszenia interesu prawnego
skarżącej, a ewentualnie o jej oddalenie.
Rozstrzygnięcie WSA
WSA odrzucił skargę Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych S.A. na uchwałę Rady Gminy z 8.2020 r. w przedmiocie
utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 SamGminU każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub
zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę
lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 SamGminU nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet
wywodzona przez skarżącego sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia.
Składający skargę musi nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, ale
również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi
lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie
legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.
Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie
do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu,
kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje
odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie
nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA
z 19.6.2009 r., II OSK 205/09,
). Interes prawny musi być przy tym bezpośredni, konkretny i mieć charakter
realny. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak
ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, tzn. że jest
jedynie faktycznie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.
Skarżąca spółka jest tymczasem w istocie jedynie potencjalnym (patrząc na przyszłość - z perspektywy zaskarżonej
uchwały) faktycznym wykonawcą zadań z zakresu gospodarki komunalnej, które mieszczą się w przedmiocie

działalności spółki tworzonej zaskarżoną uchwałą. Świadczy to wbrew twierdzeniom skarżącej o istnieniu po jej
stronie wyłącznie interesu faktycznego w kontestowaniu tejże uchwały. Zresztą, sama skarżąca zauważa, że uchwała
ta jedynie „może” doprowadzić do zachwiania konkurencyjności i „może” spowodować uniemożliwienie jej
wykonywania działalności na terenie Gminy C. Nawet zatem w opinii skarżącej brak w tym względzie jakiegokolwiek
aktualnego oraz realnego naruszenia jej interesu, skoro w swych przewidywaniach ogranicza się ona do
ewentualnych, niepewnych konsekwencji, jakie wiązać się mogą z dalszymi, pośrednimi skutkami wykonania
skarżonej uchwały. Dopiero zaś stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do
merytorycznego rozpoznania skargi przez tut. Sąd. Po stronie skarżącej brak jest normy prawnej, z której można by
wyprowadzić interes prawny (uprawnienie) do zaskarżenia uchwały i żądania zbadania przez sąd jej legalności.
Zaskarżona uchwała – podjęta w sprawie utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego, której przedmiot
działalności obejmuje zadania własne gminy, a ściślej rzecz ujmując sprawy z zakresu utrzymania czystości
i porządku (art. 7 ust. 1 pkt 3 SamGminU) polegające na odbiorze z jej terenu (jak i z terenu innych gmin będących
udziałowcami spółki – przyp. tut. Sądu) odpadów komunalnych – w żaden sposób nie rozstrzyga o powierzeniu
tworzonej nią spółce odbioru odpadków komunalnych.
Zgodnie z art. 6c ust. 1 CzystGmU gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 CzystGmU rada
gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak przewiduje
już natomiast art. 6d ust. 1 CzystGmU wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia
publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo
zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta
może udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu łącznie na odbieranie odpadów z nieruchomości, o których
mowa w art. 6c ust. 1 i 2 (ust. 1a). Z powołanych przepisów, a konkretnie z art. 6d ust. 1 CzystGmU, wynika zatem
jednoznacznie, że jedyną dopuszczalną formą powierzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości jest wybranie podmiotu odbierającego te odpady na drodze postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego.
Pomimo utworzenia skarżoną uchwałą spółki „A” Sp. z o.o. spółka ta, na równi z innymi zainteresowanymi
podmiotami – stosownie do art. 6d ust. 1 CzystGmU – będzie mogła odbierać odpady komunalne i gospodarować
nimi, jedynie po przeprowadzonej procedurze zamówień publicznych i na podstawie udzielonego przez organ tej
spółce zamówienia publicznego. Mając więc na uwadze to, że sposób prowadzenia gospodarki komunalnej
w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych został bezwzględnie związany z procedurą
zamówień publicznych, to każdy podmiot gospodarczy – w tym utworzona w tym celu na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3
SamGminU w zw. z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. spółka prawa handlowego (spółka komunalna) – mający na
celu realizację powyższych zadań z zakresu gospodarki komunalnej gminy będzie musiał uzyskać zgodę
(uprawnienie) na prowadzenie takiej działalności w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. W takiej sytuacji
ochronę prawną przed ewentualnymi, nieuprawnionymi działaniami organu w sprawie zakresu lub trybu udzielania
zamówienia publicznego – na który to tryb skarżąca zwraca szczególną uwagę – będzie można uzyskać w oparciu
o przepisy prawa o zamówieniach publicznych.
Powołanie podmiotu konkurencyjnego nie narusza interesu prawnego
Sąd uznał, że nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że powołanie do życia (utworzenie)
przez gminę spółki komunalnej narusza jej interes prawny (uprawnienie), jako przedsiębiorcy świadczącego usługi
w zakresie odbioru odpadów komunalnych.
Sam fakt pojawienia się w przestrzeni gospodarczej podmiotu konkurencyjnego w stosunku do przedsiębiorstwa
skarżącej nie narusza jej interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, rozumiany jako zwiększenie
konkurencji na lokalnym rynku podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami komunalnymi i tym samym jako
zwiększenie ryzyka utraty ewentualnego zamówienia przez skarżącą. Skarżąca nie jest bowiem podmiotem
legitymującym się prawnie gwarantowanym uprawnieniem do wyłącznego świadczenia na terenie gminy usług
w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, które to uprawnienie uniemożliwiałoby utworzenie
przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego i powierzenie jej zadań w tym zakresie.
Zaskarżona uchwała nie ogranicza prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą ani nie wprowadza żadnej
dyskryminacji podmiotów gospodarczych świadczących usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadami
komunalnymi na terenie Gminy C.

Komentarz
Z uzasadnienia orzeczenia wprost wynika w jaki sposób należy ustalić czy skarżący ma interes prawny czy jedynie
faktyczny w zaskarżeniu uchwały. Brak interesu prawnego uzasadnia odrzucenie skargi. Utworzenie spółki
komunalnej, która działać będzie na tym samym rynku co inni przedsiębiorcy nie jest podstawą przyjęcia istnienia po
stronie tych przedsiębiorców interesu prawnego, a nie jedynie faktyczne – w zwalczaniu uchwały o utworzeniu spółki.

Działalność takiej spółki nie powoduje bowiem, że działalność przedsiębiorców z danego rynku (na podstawie
posiadanych zezwoleń) nie będzie możliwa.
WSA w Poznaniu przypominał także, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 SamGminU nie ma charakteru
actio popularis.

Postanowienie WSA w Poznaniu z 27.1.2021 r., III SA/Po 960/20,

Z uzasadnienia orzeczenia wprost wynika w jaki sposób należy ustalić czy skarżący ma interes prawny czy jedynie faktyczny w zaskarżeniu uchwały. Brak interesu prawnego uzasadnia odrzucenie skargi. Utworzenie spółki komunalnej, która działać będzie na tym samym rynku co inni przedsiębiorcy nie jest podstawą przyjęcia istnienia po stronie tych przedsiębiorców interesu prawnego, a nie jedynie faktyczne – w zwalczaniu uchwały o utworzeniu spółki.