Zasady badania poziomu hałasu emitowanego przez dzwony kościelne

Kościół w myśl PrOchrŚrod jest zakładem, a dzwony kościelne i kuranty mogą powodować emisję hałasu, regulowaną decyzją wydaną zgodnie z przepisami. WIOŚ przeprowadził pomiary hałasu, stwierdzając przekroczenie norm w przypadku dzwonów kościelnych. Spór dotyczył ustalenia obszaru analizowanego i kategorii terenu pod względem hałasu emitowanego przez kościół.

Tematyka: kościół, dzwony kościelne, hałas, PrOchrŚrod, ochrona środowiska, pomiary hałasu, decyzja administracyjna, granice obszaru analizowanego, rodzaj terenu

Kościół w myśl PrOchrŚrod jest zakładem, a dzwony kościelne i kuranty - instalacją, która może powodować
emisję hałasu, a której dopuszczalny poziom podlega regulacji decyzji wydanej w trybie art. 115a ust. 1
PrOchrŚrod. Błędne jest stanowisko, że wystarczające jest ustalenie, jaka zabudowa występuje
w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu emitującego hałas, a obojętne jest, jaka zabudowa występuje w dalszej
odległości.
Stan faktyczny
WIOŚ działając na wniosek osoby fizycznej, wszczął kontrolę Parafii Rzymskokatolickiej co do przestrzegania
przepisów ochrony środowiska. Akredytowane podmioty dokonały pomiaru hałasu o charakterze źródła
impulsywnego (dzwony i kuranty na wieży kościelnej) oraz hałasu o charakterze źródła przemysłowego bez impulsów
(organy kościelne wewnątrz kościoła). Pomiary zostały wykonane w porze dziennej w 2 punktach.
W wyniku pomiaru stwierdzono, że dźwięk organów kościelnych był wyraźnie niższy niż wartość dopuszczalna.
Natomiast hałas dzwonów kościelnych i kurantów na wieży kościoła wynosił w punkcie P1 - 61,0 dB, a w punkcie P2
- 54,9 dB. WIOŚ powiadomił Urząd Miasta Poznania o wynikach pomiaru hałasu emitowanego przez dzwonnicę
kościelną, w której zamontowane są 3 dzwony.
WIOŚ stwierdził przekroczenie poziomu hałasu emitowanego przez dzwony i instalację nagłaśniającą umieszczone
na wieży kościelnej w porze dziennej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Na podstawie wyników pomiarów hałasu przekazanych przez WIOŚ Prezydent Miasta Poznania, działając na
podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.,
dalej: PrOchrŚrod) wydał decyzję określającą dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy sąsiadującej z kościołem,
różnicując te wartości w zależności od kierunków (według stron świata).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Parafia Rzymskokatolicka, wskazując, że pomiar poziomu hałasu został
wykonany w niedzielę, kiedy to łączny czas emitowanego dźwięku wynosi 5 minut. W tygodniu odbywa się jedna
msza św., przed którą dzwoni jeden mały dzwon i tylko przez 20 s. Dźwięk nie jest emitowany w czasie pobytu dzieci
w szkole.
SKO po rozpoznaniu wniesionego odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu
odwoławczego Prezydent Miasta w swojej decyzji prawidłowo określił dopuszczalne poziomy hałasu poza kościołem.
Parafia Rzymskokatolicka wniosła skargę do WSA, zarzucając decyzji SKO m.in. naruszenie przepisów art. 7 i art. 77
§ 1 KPA poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego poziomu hałasu
emitowanego przez dzwony kościelne i instalację nagłaśniającą umieszczoną na wieży kościoła oraz naruszenie
prawa materialnego, tj. art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 2 PrOchrŚrod poprzez
niezastosowanie wskazanych przepisów powodujące błędne określenie przez organy administracji publicznej obu
instancji rodzaju terenu, dla którego określane były dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska przez
Parafię Rzymskokatolicką.
Stanowisko WSA
WSA po rozpoznaniu skargi w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska
uchylił decyzje wydane przez organu w obu instancjach.
Decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały na podstawie art. 115a ust. 1
PrOchrŚrod, który stanowi: „W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów
własnych, pomiarów dokonanych przez GDOŚ lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza
zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję
o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie
wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN.” NSA rozstrzygał niejednokrotnie, iż wykładnia funkcjonalna prowadzi do
jednoznacznego wniosku, iż kościół w myśl PrOchrŚrod jest zakładem, a dzwony kościelne i kuranty -
instalacją, która może powodować emisję hałasu, a której dopuszczalny poziom podlega regulacji decyzji
wydanej w trybie art. 115a ust. 1 PrOchrŚrod.

Użyty w decyzji organu I instancji wskaźnik LAeqD odpowiada definicji zawartej w art. 112a pkt 1 lit. b tiret pierwsze
PrOchrŚrod. Posługiwanie się w decyzji definicjami ustawowymi powoduje, że nie może być wątpliwości dla jakiego
przedziału czasowego ustalono dopuszczalny poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła.
W art. 113 ust. 2 pkt 1 PrOchrŚrod zawarto delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych
poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod
zabudowę mieszkaniową (pkt 1a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1b), pod budynki związane ze stałym lub
czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1c) i in. Co do zasady zgodnie z art. 114 ust. 1 PrOchrŚrod - miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do
terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 PrOchrŚrod, a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których
terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu. W art. 114 ust. 2 PrOchrŚrod
wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust.
2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 PrOchrŚrod ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego
spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 PrOchrŚrod, a nie spośród terenów o dowolnym
przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie
obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 PrOchrŚrod nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na
który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 PrOchrŚrod, z uwzględnieniem
odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 PrOchrŚrod. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne
zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.
Przepisy PrOchrŚrod nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny,
jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed
hałasem. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że
można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 PrOchrŚrod, to należy ustalić obowiązujące na
tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.
W świetle treści art. 115 PrOchrŚrod obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy teren należy do rodzajów
terenów, o których mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 PrOchrŚrod na podstawie faktycznego zagospodarowania
i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.
Organ I instancji stwierdził, że tereny sąsiednie kościoła to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
zabudowa związana z czasowym pobytem dzieci oraz zabudowa mieszkaniowo – usługowa.
Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a stanowiących uszczegółowienie powyższych
twierdzeń, nie było jednakże możliwe zweryfikowanie ustaleń organu co do istniejącego przeznaczenia terenów
sąsiednich.
Sąd uznał, że błędne jest stanowisko, że wystarczające jest ustalenie, jaka zabudowa występuje w bezpośrednim
sąsiedztwie zakładu emitującego hałas, a obojętne jest, jaka zabudowa występuje w dalszej odległości.
Aby prawidłowo ustalić w rozumieniu art. 115 PrOchrŚrod faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów
sąsiednich dla zakładu skarżącej zadaniem organów było w pierwszej kolejności ustalenie obszaru objętego ochroną
akustyczną i dopiero w zakresie tego obszaru ustalenie, pod którą kategorię z wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1
PrOchrŚrod obszar ten podpada. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły -
a w każdym razie nie wynika to z akt sprawy - obszaru analizowanego. Organy nie wskazały granic analizowanego
obszaru ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie
ulic lub dróg zamykających ten obszar). Organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru
analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze.
Trudno znaleźć również uzasadnienie dla zróżnicowania zasięgu obszaru, dla którego wyznaczono dopuszczalny
poziom hałasu dla poszczególnych kierunków.
Organy orzekające w sprawie nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego
i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na
danym obszarze w rozumieniu art. 115 PrOchrŚrod dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem.
Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Dopiero zakreślenie granic takiego obszaru
daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art. 113 ust. 2 PrOchrŚrod, względnie
jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 PrOchrŚrod. Brak określenia granic tego obszaru
powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają.

Komentarz
Ochrona przed hałasem to ważny aspekt ochrony zdrowia, regulowany przez normy prawa administracyjnego.
Ustalenia organów ochrony środowiska w zakresie określenia dopuszczalnych poziomów tego hałasu powinny być
poprzedzone szczególnie wnikliwymi pomiarami tego hałasu i to w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym.

Wszystkie te ustalenia muszą być weryfikowalne w świetle przepisów prawa. Zasięg analizowanego obszaru nie
może być zależny od kierunku świata (co miałoby mieć związek z występowaniem wokół źródła dźwięku różnorodnej
zabudowy).

Wyrok WSA w Poznaniu z 27.1.2021 r., IV SA/Po 1265/20,

Ochrona przed hałasem to istotny aspekt zdrowia, regulowany przez prawo administracyjne. Ustalenia organów ochrony środowiska powinny być poprzedzone dokładnymi pomiarami hałasu. Wartościowe są także sprecyzowane granice obszaru analizowanego, by trafnie określić rodzaj terenu i dopuszczalne poziomy hałasu.