Sądowa kontrola legalności decyzji kasacyjnej

W publikacji omawiana jest sprawa decyzji administracyjnej dotyczącej rozbiórki budynków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola sądowa jest ograniczona w przypadku sprzeciwu. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej zakwestionowały Skarżące, argumentując m.in. brak uzasadnienia ograniczenia rozpoznania sprawy. NSA postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.

Tematyka: sąd administracyjny, kontrola sądowa, sprzeciw, decyzja kasacyjna, legalność, rozbiórka, NSA, skarga kasacyjna

W publikacji omawiana jest sprawa decyzji administracyjnej dotyczącej rozbiórki budynków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola sądowa jest ograniczona w przypadku sprzeciwu. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej zakwestionowały Skarżące, argumentując m.in. brak uzasadnienia ograniczenia rozpoznania sprawy. NSA postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.

W przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy na podstawie sprzeciwu, dokonana przez sąd
kontrola jest ograniczona, a ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2
KPA - stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.
Stan faktyczny
Starosta decyzją odmówił zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku
mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych. Uzasadniając swą decyzję podkreślił, że w toku
postępowania nie zostało wykluczone zamieszczenie ww. obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków i wskazał, że
postanowieniem z marca 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych
w przedłożonym projekcie rozbiórki, w terminie ośmiu tygodni od dnia jego otrzymania, m.in. do przedłożenia
uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (dalej: Konserwator). Termin wyznaczony na
usunięcie nieprawidłowości bezskutecznie upłynął 18.5.2020 r.
Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks
postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA). Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta
nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania, poprzez brak zagwarantowania stronom czynnego
udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 KPA. W szczególności, po uzupełnieniu braków przez pełnomocnika
inwestorów, nie zawiadomił stron o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji nie ma
wskazania jednej ze stron, tj. H. M., właścicielki nieruchomości sąsiedniej, a w aktach nie ma zwrotnego
potwierdzenia odbioru ww. decyzji przez H. M. W ocenie Wojewody, z uwagi na bliską lokalizację budynku
gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki w stosunku do działki sąsiedniej, właściciel tej działki powinien być
uwzględniony jako strona postępowania. Odnosząc się natomiast do kwestii uzgodnienia przedmiotowej rozbiórki
z właściwym konserwatorem zabytków, organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna objęta jest ustaleniami
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa willa wpisana jest do
ewidencji Konserwatora. Zgodnie natomiast z § 49 pkt 1 i 2 miejscowego planu w odniesieniu do zabytków
wpisanych do rejestru ustala się obowiązek uzyskania pozwolenia Konserwatora na prowadzenie wszelkich prac
konserwatorskich, itp. Inwestorzy nie uzupełnili nieprawidłowości we wskazanym zakresie, a organ odwoławczy
uznał, że konieczne jest przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tym samym
zastosowanie art. 138 § 2 KPA.
Sprzeciw od decyzji kasacyjnej
Sprzeciw do WSA w Warszawie wniosły G. M. i M. (dalej: Skarżące), które podniosły, że niezasadny jest pogląd
o naruszeniu art. 10 § 1 KPA. W ich ocenie, nie znajduje podstaw zarzut o zaniechaniu skierowania decyzji do
właścicielki działki sąsiedniej. Budynek gospodarczy jest prostą, niewielką konstrukcją, a jego rozbiórka nie wpłynie
negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, to obecne usytuowanie tych budynków wpływa
negatywnie na wrażenia estetyczne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co więcej, z uwagi na charakter
postępowania nie ma powodu, aby właścicielka działki sąsiedniej była stroną postępowania, skoro ewentualna
decyzja zezwalająca na rozbiórkę nie wpłynie w żaden sposób na możliwość zagospodarowania jej działki. Odnosząc
się do kwestii ochrony konserwatorskiej, Skarżące wskazały, że § 49 miejscowego planu, na który powołał się
Wojewoda, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy zabytków wpisanych do rejestru
zabytków, nie zaś do ewidencji Konserwatora.
WSA w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny
sprawy na podstawie sprzeciwu, dokonana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga, tak jak
w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami środka
zaskarżenia oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 PostAdmU). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko
prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 KPA. W ten sposób sąd ma ustalić, czy w analizowanej
sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też
bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W przypadku sprzeciwu, wyrok sądu ma więc charakter
formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla
postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych
uprawnieniach lub obowiązkach stron (wyrok NSA z 7.12.2017 r. II OSK 3011/17, 
).
Zdaniem WSA w Warszawie, w postępowaniu przed Starostą doszło do naruszenia przepisów postępowania,
poprzez nieskierowanie decyzji do osoby, której niewątpliwie przysługiwał przymiot strony, a mianowicie do
właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty nie
została jej doręczona. Przede wszystkim jednak organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji nie skierował


do wszystkich stron postępowania, tj. zarówno Skarżących, jak i właścicieli nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania inwestycji, zawiadomienia sporządzonego na podstawie art. 10 § 1 KPA o zgromadzeniu
całości materiału dowodowego, a jednocześnie o prawie stron do zapoznania się z materiałami dowodowymi oraz do
przedstawienia uwag i wniosków z nimi związanych. Sąd podkreślił, że obowiązek prawidłowego ustalenia stron
postępowania w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 2
w zw. z art. 31 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) i w zw. z art. 10 § 1 KPA. Jego
niespełnienie stanowi podstawę uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 KPA. Z tych względów WSA w Warszawie, na
podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), oddalił sprzeciw.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną złożyły Skarżące wnosząc o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, m.in.: art. 134 § 1 w zw. z art. 64e PostAdmU, poprzez
nieuzasadnione ograniczenie rozpoznania sprawy i pominięcie dokonania kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji
w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego.
Stanowisko NSA
NSA podziela dotychczasowe stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu (np. wyrok z 13.2.2019 r. II OSK 132/19,
), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 KPA konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ
na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie
w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę
rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny
w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego
postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e PostAdmU należy rozumieć w ten sposób, że sąd
administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 KPA, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć
zastosowanie w danej sprawie. W ocenie NSA, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli
legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd
administracyjny „ucieka” od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można
uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem
zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Zdaniem NSA należy także podnieść, że art. 64e PostAdmU nie
eliminuje stosowania art. 134 § 1 PostAdmU. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały
spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały
wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (wyrok NSA z 24.11.2020 r. II OSK 2785/20,
).
W niniejszym przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia
pozwolenia na rozbiórkę niewątpliwe istotnym jest wyjaśnienie, czy inwestor winien legitymować się uzgodnieniem
konserwatorskim na przeprowadzenie zaplanowanych prac, a także trybu, w jakim ewentualnie powinno ono zostać
dokonane.
Rozstrzygnięcie NSA
W tym stanie rzeczy, NSA uznał, że podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej
instancji art. 64e PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 i art. 138 § 2a KPA, a także art. 134 § 1 w zw. z art. 64e
PostAdmU. To skutkuje koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
który powinien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się m.in. na temat zakresu i sposobu badania legalności decyzji
kasacyjnych i wskazał, że rozpoznanie sprzeciwu wymaga obligatoryjnej oceny wyjaśnienia wszystkich okoliczności
istotnych dla (merytorycznego) rozstrzygnięcia tej sprawy. Badania zgodności z prawem takiej decyzji
administracyjnej należy więc dokonywać w kontekście przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie
zastosowanie.
Wyrok NSA z 23.3.2021 r., II OSK 512/21, 








NSA w swoim rozstrzygnięciu podkreślił konieczność oceny legalności decyzji kasacyjnych w kontekście przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna została uwzględniona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to ma istotne znaczenie dla oceny zgodności decyzji administracyjnych z obowiązującym prawem.