Znaczenie uzasadnienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego
Publikacja omawia znaczenie uzasadnienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego na przykładzie analizy uchwały Rady Gminy dotyczącej przystanków komunikacyjnych. Autorzy skupiają się na konieczności spełnienia wymogów prawnych przy podejmowaniu decyzji lokalnych oraz analizie skargi prokuratora i stanowiska WSA w Kielcach.
Tematyka: uzasadnienie uchwały, akt prawa miejscowego, stawki opłat, niedyskryminacja, WSA, skarga prokuratora
Publikacja omawia znaczenie uzasadnienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego na przykładzie analizy uchwały Rady Gminy dotyczącej przystanków komunikacyjnych. Autorzy skupiają się na konieczności spełnienia wymogów prawnych przy podejmowaniu decyzji lokalnych oraz analizie skargi prokuratora i stanowiska WSA w Kielcach.
Za niezgodny z prawem uznać zatem należało wydany na podstawie art. 16 ust. 4 PublTranspZbU akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Uchwała Uchwałą z 29.6.2012 r. Rada Gminy określiła przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina oraz zasady korzystania przez przewoźników z tych przystanków. W podstawie prawnej organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: SamGminU), oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 16 ust. ust. 4 i 5 ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1944 ze zm.; dalej: PublTranspZbU). W § 2 ust. 1 organ ustalił stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 4 PublTranspZbU za korzystanie z przystanków komunikacyjnych mogą być pobierane opłaty, których wysokość ustalona jest w drodze uchwały przez właściwy organ. Określono maksymalną stawkę opłaty jaka może być ustalona za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Skarga Prokuratora W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 ust. 1. Zarzucił jej m.in. istotne naruszenie art. 16 ust. 4 PublTranspZbU poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 2 ust. 1 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł. za każde jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Gmina bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie, co w efekcie powoduje, że wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru i wielkości pojazdów używanych przez przewoźników, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co związane jest z ich położeniem i kosztami ponoszonymi na utrzymanie przystanku. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym przedstawiono powody przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się rada podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. W ocenie skarżącego, z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 PublTranspZbU. W konsekwencji za niezgodny z prawem w zaskarżonej części uznać należy wydany na podstawie ww. przepisu akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Odpowiedź na skargę W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesione w skardze przez prokuratora zarzuty uznał za bezzasadne. Wyjaśnił, że przy procedowaniu nad zaskarżoną uchwałą dokonano analizy stanu faktycznego zarówno w zakresie ilości osób korzystających, jak również w zakresie sytuacji przewoźników korzystających z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina. Poczynione ustalenia potwierdziły, że w dacie podejmowania uchwały na terenie Gminy z przystanków korzystało 2 przewoźników (obecnie tylko 1). Porównano zarówno wielkość taboru przewoźników, jak i wielkość pojazdów używanych przez przewoźników oraz natężenie ruchu. Analiza rozkładów jazdy przewoźników oraz pojazdów używanych do przewozu potwierdziła, że dla obu przewoźników warunki korzystania z przystanków są zbieżne, dlatego też nie zachodziła konieczność rozróżnienia zastosowanej stawki. Powyższe okoliczności potwierdza dokumentacja zgormadzona w niniejszej sprawie w zakresie zawartych w 2013 roku umów z przewoźnikami, z których wynika, że zarówno ilość zatrzymań na przystankach, jak i rodzaje pojazdów są praktycznie identyczne. Przed podjęciem uchwały dokonano również analizy rodzajów przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina. Stanowisko WSA WSA w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Kluczewsko z 29.6.2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kluczewsko oraz zasad korzystania przez przewoźników z tych przystanków stwierdził nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. WSA wskazał przede wszystkim, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczały zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4 - 7 PublTranspZbU. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 PublTranspZbU za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 PublTranspZbU, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Sąd wskazał, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 PublTranspZbU, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 PublTranspZbU obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. W niniejszej sprawie, ani z postanowień uchwały, ani z jej uzasadnienia, ani też z protokołu z obrad XIV sesji VI kadencji Rady Gminy nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, rozważał kwestię niedyskryminacji. Uchwała zawiera ogólnikowe uzasadnienie, wskazujące jedynie na delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie uchwały. Podejmując zaskarżoną uchwałę w postanowieniach § 2 ust. 1, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 2 ust. 1 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 PublTranspZbU i art. 40 ust. 1 SamGminU. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA z 26.10.2016 r., II GSK 1405/16, ), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. Komentarz WSA w ślad za pozostałym, licznym orzecznictwem w omawianej materii, zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego sporządzania uzasadnienia uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne znaczenie wymóg ten ma dla norm aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie aktu prawnego ma także służyć możliwości realnej i rzetelnej kontroli przez sądy administracyjne. Samo formalne spełnienie wymogi wyposażenia uchwały w uzasadnienie nie jest wystarczające. WSA nie przyjął, że stawkę, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 PublTranspZbU ustalono błędnie. Sąd wskazał, że nie jest w stanie tego skontrolować – w kontekście całokształtu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wyrok WSA w Kielcach z 25.3.2021 r., I SA/Ke 95/21,
Rozstrzygnięcie WSA stwierdzające nieważność części uchwały pozwala na refleksję nad koniecznością prawidłowego uzasadniania aktów prawa miejscowego oraz analizą zagadnień niedyskryminacji przy ustalaniu stawek opłat. Wyrok podkreśla znaczenie zgodności działań organów samorządowych z przepisami prawa.