Zmiana okoliczności sprawy przesłanką zmiany rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21.4.2021 r. przedstawił stanowisko dotyczące zmiany okoliczności w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej. Skarżąca starała się uzyskać wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Klimatu o cofnięciu pozwolenia na wytwarzanie odpadów, argumentując konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań. NSA podkreślił brak podstaw do zmiany decyzji na podstawie tych samych argumentów i dokumentów.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, zmiana okoliczności, wstrzymanie wykonania decyzji, postępowanie administracyjne, dokumentacja aktowa, przepisy proceduralne

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21.4.2021 r., III OSK 4238/21,
zaprezentował
stanowisko, zgodnie z którym zmiana okoliczności w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
jest warunkiem koniecznym, aby zmienić lub uchylić poprzednio wydane, na podstawie art. 61 § 4
PostAdmU, postanowienie w tym zakresie. Ponadto NSA wskazał, że nie ma podstaw, by w oparciu o takie
same argumenty i dokumenty strony skarżącej dokonywać odmiennej oceny zasadności złożonego wniosku.
Postanowienie WSA w Warszawie
WSA w Warszawie postanowieniem z 7.7.2020 r., IV SA/Wa 577/20,
odmówił (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...)
(dalej: Skarżąca) wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu ze stycznia 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez
odszkodowania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
zawartego w skardze, podniesiono, że zaskarżona decyzja doprowadzi do braku możliwości eksploatacji jedynej
instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów i pozbawi szpital odbiorcy wytwarzanych odpadów medycznych,
a ponadto pozbawi szpital źródła energii cieplnej niezbędnej do ogrzewania budynku. W ocenie Skarżącej
niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz
trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca podała, że tylko wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi
Skarżącej przeprowadzenie ponownych badań poziomów emisji do powietrza z instalacji do termicznego
unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, co pozwoli wykazać, że instalacja jest sprawna
i bezpieczna dla środowiska, a wyniki najnowszych badań były obarczone błędami i niemiarodajne.
Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wstrzymania wykonania
zaskarżonej decyzji. Przy rozpoznawaniu wniosku Sąd obowiązany był uwzględnić stan faktyczny wynikający
z nadesłanej dokumentacji aktowej, z której wypływa kluczowa informacja o ponownym wstrzymaniu przez
Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z czerwca 2019 r. instalacji do termicznego przekształcania
odpadów medycznych i weterynaryjnych eksploatowanej przez Skarżącą, ze względu na powodowanie zagrożenia
dla zdrowia ludzi. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została wydana na podstawie
art. 364 i art. 366 ust. 1 i 3 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) oraz na
podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 995). Decyzję tę Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy, co stało się przedmiotem
skargi wniesionej do WSA w Warszawie, w której Sąd postanowieniem z 10.2.2020 r. odmówił wstrzymania
wykonania decyzji z września 2019 r.
W ocenie WSA w Warszawie, celem zapobieżenia nieodwracalnym skutkom emisji dioksyn i furanów, mających
niszczycielski wpływ na zdrowie człowieka, a w szczególności udokumentowanego wynikiem pomiaru nadesłanym
przy piśmie z sierpnia 2018 r., który ujawnił 6-krotne przekroczenie dopuszczalnej emisji tych substancji oraz
pomiarem z listopada 2018 r. wykazującym 27-krotne przekroczenie dopuszczalnej wielkości emisji, który został
wykonany już po wprowadzonych zmianach w instalacji na skutek zalecenia audytora, przemawia za odmową
zastosowania wobec Skarżącej ochrony tymczasowej. Znaczące przekroczenia standardów emisyjnych tych
niebezpiecznych substancji, stanowią bowiem zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska, i nie mogą być
akceptowane przez Sąd, tym samym nie mogą stanowić podstawy do odmowy wstrzymania decyzji. Przesłanki do
wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji również nie stanowi fakt, że instalacja eksploatowana przez Skarżącą
jest jedyną instalacją do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych na terenie
województwa. Nie oznacza to bowiem, zdaniem WSA w Warszawie, że może ona działać mimo stwierdzonych
naruszeń w zakresie notorycznego przekraczania standardów emisji.
Skarga kasacyjna
Pismem z 4.12.2020 r. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną na powyższy wyrok. W skardze kasacyjnej zawarła
wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), do czasu
rozpoznania skargi z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody i spowodowania trudnych
do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu ponownie wskazała, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej
decyzji doprowadzi do braku możliwości eksploatacji jedynej instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów
i pozbawi szpital odbiorcy wytwarzanych w tym szpitalu odpadów medycznych, a ponadto pozbawi szpital źródła
energii cieplnej niezbędnej do ogrzewania budynku. Wskazała ponadto, że fatalna sytuacja związana z pandemią

koronawirusa potęgowana jest również malejącą ilością podmiotów zajmujących się profesjonalnie utylizacją
odpadów medycznych, co powoduje, że problemem zaczyna być brak możliwości wyłonienia przez szpitale oferenta,
który podejmie się odbioru zakaźnych odpadów ze szpitali, a rozpisywane przetargi są unieważnianie z braku
oferentów.
Stanowisko NSA
W pierwszej kolejności NSA wskazał, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić
z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (uchwała składu siedmiu
sędziów NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07,
). Wskazał, że uwzględnienie takiego wniosku przez Sąd jest
możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 PostAdmU. Zgodnie z tym przepisem po przekazaniu
sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub
w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody
lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły
w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA zauważył, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia
ponownego wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, złożonego na etapie skargi
kasacyjnej, ma okoliczność, że w tej kwestii wypowiedział się wcześniej WSA w Warszawie odmawiając
uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zaskarżyła tego postanowienia,
co doprowadziło do jego uprawomocnienia.
Zmiana okoliczności sprawy
W tej sytuacji NSA obecnie rozpoznając ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jest
związany granicami oceny takiego wniosku określonymi w art. 61 § 4 PostAdmU. Zgodnie z tym przepisem sąd może
zmienić lub uchylić postanowienie w sprawie wstrzymania wydane, na podstawie § 2 i 3, w każdym czasie w razie
zmiany okoliczności. Wobec tego NSA będzie uprawniony do zmiany wydanego w niniejszej sprawie
prawomocnego postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli w sprawie
zmianie uległy okoliczności sprawy (postanowienie NSA z 5.6.2019 r., II OSK 1473/19,
). Mając powyższe
na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności powołane przez Skarżącą jako przesłanki wstrzymania wykonania
zaskarżonej decyzji są takie same jak w jej poprzednim wniosku odmownie rozpatrzonym przez Sąd pierwszej
instancji. Kolejny raz Skarżącą swój wniosek o wstrzymanie wykonania uzasadnia tym, że odmowa wstrzymania
wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do braku możliwości eksploatacji jedynej instalacji do termicznego
unieszkodliwiania odpadów i pozbawi szpital odbiorcy wytwarzanych w tym szpitalu odpadów medycznych,
a ponadto pozbawi szpital źródła energii cieplnej niezbędnej do ogrzewania budynku. Okoliczności, na których
Skarżąca opiera zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji odnoszą się
zatem do tych samych kwestii, które były już przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w postanowieniu
dotyczącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych okoliczności, ani
nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałaby zmiana jej sytuacji. Wobec tego nie zaistniała zmiana
okoliczności w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która była warunkiem koniecznym aby
zmienić lub uchylić poprzednio wydane postanowienia w tym zakresie. Brak podstawy do zmiany postanowienia
na podstawie art. 61 § 4 PostAdmU powoduje, że niemożliwe jest uwzględnienie obecnie rozpatrywanego wniosku.
Brak jest bowiem podstaw, by w oparciu o takie same argumenty i dokumenty Skarżącej dokonywać odmiennej
oceny zasadności złożonego wniosku.
Wobec powyższego NSA, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 PostAdmU i w zw. z art. 193 PostAdmU,
oddalił przedmiotowy wniosek.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się na temat możliwości zmiany postanowienia w przedmiocie
przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej. W oparciu
o regulacje procedury sądowoadministracyjnej NSA wskazał, że taka zmiana jest w pewnych sytuacjach możliwa,
zaś warunkiem jej dokonania przez NSA jest zaistnienie zmian w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Zarówno
wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i ewentualna zmiana poprzednio wydanego, na podstawie
art. 61 § 4 PostAdmU, postanowienia w tym zakresie, następuje na wniosek. Zatem każdorazowo to w gestii
wnioskodawcy leży odpowiednie uzasadnienie sformułowanego żądania, a także przedstawienie stosownych
dowodów na poparcie swojego stanowiska.

Postanowienie NSA z 21.4.2021 r., III OSK 4238/21,

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, uzasadniając brakiem zmiany okoliczności sprawy, która stanowi warunek konieczny do zmiany rozstrzygnięcia. Skarżąca nie przedstawiła nowych argumentów ani dokumentów, które uzasadniałyby zmianę decyzji. NSA podkreślił konieczność przestrzegania przepisów proceduralnych w zakresie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej.