Ustalenie jednoznacznej woli strony co do wszczęcia postępowania administracyjnego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku podkreślił, że organ administracji publicznej nie może samodzielnie zmieniać żądania strony, gdy brak woli nadawcy. Analizując stan faktyczny sprawy, stwierdził, że organ I instancji błędnie potraktował pismo Skarżącego jako wniosek o wszczęcie postępowania. W rezultacie WSA uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.
Tematyka: Wojewódzki Sąd Administracyjny, WSA Rzeszów, postępowanie administracyjne, tryb wszczęcia postępowania, wola strony, organ administracji publicznej, wniosek o wszczęcie postępowania, ustalenie stanu faktycznego, konieczność analizy pism, II SA/Rz 31/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku podkreślił, że organ administracji publicznej nie może samodzielnie zmieniać żądania strony, gdy brak woli nadawcy. Analizując stan faktyczny sprawy, stwierdził, że organ I instancji błędnie potraktował pismo Skarżącego jako wniosek o wszczęcie postępowania. W rezultacie WSA uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 2.3.2021 r. zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może swobodnie, według swej woli, zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany. Nie może również samodzielnie kwalifikować danego pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania, gdy z pisma tego nie wynika wyraźna wola nadawcy, a w kolejnych pismach nadawca dodatkowo temu przeczy. Tryb wszczęcia postępowania administracyjnego Przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: KPA), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei art. 61 § 1 KPA przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Sposoby te nie są w pełni równorzędne ale stanowią dwa odrębne od siebie i samodzielne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony. Jeśli ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości, jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 KPA, czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzyma wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze art. 61a § 1 i § 2 KPA, powinien dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien zastosować art. 61a § 1 KPA i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: PrBud) lub procesową na podstawie art. 105 § 1 KPA umarzającą postępowanie (wyrok WSA w Białymstoku z 23.11.2017 r., II SAB/Bk 94/17, ). Organ nie może przy tym swobodnie według swej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany. Nie może również samodzielnie kwalifikować danego pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania, gdy z pisma tego nie wynika wyraźna wola nadawcy, a w kolejnych pismach nadawca dodatkowo temu przeczy. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy W niniejszej sprawie B. J. - właściciel działki 1260/2 (dalej: Skarżący) zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zlecenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce sąsiedniej nr 1260/1, której właścicielami są: A. i M. J. Jednocześnie zwrócił się o informowanie go o przebiegu kontroli oraz o wszystkich czynnościach dokonanych w sprawie. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 PrBud organ I instancji stwierdził nieprawidłowości budynku gospodarczego o wymiarach 3,94 m x 3,00 m i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie tego budynku gospodarczego, twierdząc jednocześnie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Po złożeniu przez Skarżącego wyjaśnień organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, uznając ostatecznie brak po jego stronie przymiotu strony. W zażaleniu Skarżący podważył stanowisko organu o braku istnienia po jego stronie interesu prawnego. Organ II instancji podzielił wnioski organu I instancji, co do wyniku postępowania. Stwierdził jednak, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie jest nie tyle brak przymiotu strony po stronie Skarżącego, co fakt, że w sprawie zostało już wszczęte postępowanie z urzędu, w związku z czym brak jest podstaw do wszczęcia tego samego postępowania tyle, że na wniosek. Skarga do WSA w Rzeszowie Z kolei w skardze do sądu administracyjnego Skarżący kwestionując postanowienia organów obu instancji zarzucił, że nie składał w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania, a organ I instancji błędnie potraktował złożoną przez niego 11.5.2020 r. replikę jako wniosek o wszczęcie postępowania. Wyraźnie wskazał, że pismo to stanowiło wyłącznie ustosunkowanie się do pisma organu I instancji, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, jakoby nie był stroną postępowania i wskazał przepisy prawa, w oparciu o które można było, jego zdaniem, wyciągnąć przeciwne wnioski. Podkreślił, że zarówno w tym piśmie, jak i w kolejnych kierowanych do organu I instancji, a także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji chodziło mu wyłącznie o wskazanie powodów i przyczyn, dla których uważa, że powinien mieć przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy organ I instancji miał prawo uznać przedmiotowe pismo za wniosek o wszczęcie postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że na podstawie „prośby” Skarżącego o zlecenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. 1260/1, organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne, o jakich mowa w art. 81 ust. 4 PrBud i w efekcie stwierdzenia nieprawidłowości zawiadomił o wszczęciu postępowania, które co należy podkreślić zostało również skierowane do pełnomocnika Skarżącego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by Skarżący poza złożonym do organu I instancji pismem z grudnia 2019 r., w którym domagał się zlecenia kontroli obiektów budowlanych, składał dodatkowy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. Również z pozostałych pism taka wola nie wynika. W istocie z kierowanego do organu I instancji pisma z maja 2020 r. wynika, że Skarżący kwestionował stanowisko organu I instancji odnośnie braku przymiotu strony. Również w kierowanym do organu II instancji zażaleniu podważa stanowisko organu I instancji odnośnie pozbawienia go prawa do bycia stroną w postępowaniu. Stanowisko WSA w Rzeszowie W świetle zgromadzonych dokumentów stwierdzić należy, że organ I instancji w sposób nieuprawniony, a co bardziej istotne niezgodny z wolą wnioskodawcy (Skarżącego) dokonał kwalifikacji pisma, jako wniosku w sprawie. W przypadku, gdy strona kategorycznie twierdzi, że nie było jej wolą uruchamianie postępowania wnioskowego, postanowienia wydane w oparciu o jej rzekomy wniosek są bezpodstawne. Organ nie może bowiem ex officio stwierdzać, wbrew stronie, że ta żąda wszczęcia postępowania, a następnie w oparciu o określone podstawy prawne, odmówić wszczęcia tego postępowania. Z tych powodów zaskarżone postanowienia, jako naruszające art. 61a § 1 KPA, a także art. 6 KPA, art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA, a w stosunku do organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 KPA podlegały uchyleniu. W istocie to w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu, zadaniem organu, jako gospodarza postępowania jest ustalenie stron postępowania. Przy czym o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, nie decyduje jego wola czy subiektywne przekonanie, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako „interes prawny”. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Mając to wszystko na uwadze WSA w Rzeszowie - podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU), a także art. 135 PostAdmU - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Komentarz WSA w Rzeszowie, przy rozpoznawaniu spawy zakończonej analizowanym wyrokiem, odniósł się uprawnień i obowiązków organu administracji publicznej wszczynającego postępowanie administracyjne w zakresie badania i ustalenia rzeczywistej oraz jednoznacznej woli wnioskodawcy wszczęcia tego postępowania. WSA w Rzeszowie wskazał, że mając na uwadze, iż istnieją dwa trybu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. z urzędu i na wniosek, organ pierwszej instancji, do którego wpływa pismo powinien dokonać analizy zawartego w nim żądania i ustalić, ewentualnie po odpowiednim wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia, sprecyzowania tego pisma, czy została w nim wprost wyrażona wola wszczęcia postępowania w danej sprawie. Tylko niewątpliwe ustalenie ww. kwestii pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie. Wyrok WSA w Rzeszowie z 2.3.2021 r., II SA/Rz 31/21,
WSA w Rzeszowie podkreślił konieczność ustalenia jednoznacznej woli wnioskodawcy co do wszczęcia postępowania administracyjnego. W kontekście dwóch trybów wszczęcia postępowania - z urzędu i na wniosek - organ administracji publicznej powinien precyzyjnie analizować żądania zawarte w pismach, aby właściwie rozpatrzyć sprawę.