Status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji

Naczelny Sąd Administracyjny określił, że strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji obejmują osoby, których interesy mogą być dotknięte skutkami tej decyzji. Skarga kasacyjna została oddalona, a NSA uznał, że brak podstaw do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Istotne jest także, kto może być stroną postępowania w kontekście postępowania komunalizacyjnego.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzenie nieważności decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne, strony postępowania, skarga kasacyjna, decyzja komunalizacyjna, interes prawny, dekret, nieważność postępowania, prawo rzeczowe, postępowanie o stwierdzenie nieważności, NSA

Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym stronami postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale także każdy, czyjego
interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarga kasacyjna
WSA w Warszawie wyrokiem z 13.2.2020 r. oddalił skargę F. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) na decyzję Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji z maja 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz
uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 5 dekretu
z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i art. 7 pkt 1
tego dekretu, polegające na błędnym uznaniu, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia
nieważności decyzji komunalizacyjnej, pomimo że w dacie jej wydania przysługiwał jej tytuł prawny do budynku na
nieruchomości stanowiącej skomunalizowane mienie.
Rozpatrzenie skargi kasacyjnej
NSA, biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, wynikający z art. 183 § 1 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej:
PostAdmU), stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 PostAdmU,
przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym skarga ta nie zawiera
usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności NSA odnotował, że w odniesieniu do spornej nieruchomości sądy administracyjne wydały
prawomocne rozstrzygnięcia, których wyniki – zgodnie z art. 170 PostAdmU – wiążą nie tylko strony i sądy, które je
wydały, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne
osoby. NSA zauważył także, że pomimo iż w przywołanym przepisie wskazuje się na związanie treścią orzeczenia, to
dla prawidłowego odczytania treści sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia, które wskazuje motywy
podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie sposób jest - zdaniem NSA -
pominąć ocen prawnych dokonanych przez składy orzekające w sprawach dotyczących spornej nieruchomości.
Strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji
Mając powyższe na uwadze, NSA wskazał, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – co
zresztą Skarżąca wprost przyznaje w złożonej skardze kasacyjnej – są nie tylko strony postępowania
zwykłego, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia
nieważności decyzji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stronami postępowania
komunalizacyjnego – tj. postępowania, którego wynikiem była decyzja, której ważność kwestionuje Skarżąca
– jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione
w art. 5 ust. 1 ustawy z 10.5.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).
NSA o decyzji komunalizacyjnej
Następnie NSA zauważył, że Skarżąca swój interes prawny uprawniający ją do żądania wszczęcia postępowania
o stwierdzenie nieważności oraz występowania w tym postępowaniu upatruje w odrębnym od własności
nieruchomości gruntowej prawie własności budynku podlegającego decyzji komunalizacyjnej.
W świetle powyższego NSA wyjaśnił, że sporna nieruchomość objęta była zastosowaniem dekretu, zgodnie z którego
art. 1 wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie tego dekretu na własność tej
gminy. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5 dekretu, w myśl którego budynki oraz inne przedmioty,
znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność ww. gminy, pozostają własnością dotychczasowych
właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prawo odrębnej własności nieruchomości budynkowych
ustanowione ww. przepisem nie było jednak prawem o nieograniczonym horyzoncie czasowym. Dekret przewidywał
w art. 7 ust. 1, że dotychczasowi właściciele gruntu, ich następcy prawni lub osoby ich reprezentującą bądź
użytkownicy gruntu mogą w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek
o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem

symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Jednocześnie w myśl art. 8 dekretu w razie nieprzyznania
dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na
gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki,
nadające się do użytkowania lub naprawy.
W rozpoznawanej sprawie poprzednik prawny Skarżącej złożył wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, po
upływie sześciomiesięcznego terminu na jego wniesienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej
czynności. NSA zauważył jednak, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa
zabudowy nie miał charakteru procesowego, ale był zawitym terminem prawa materialnego, który nie podlega
przywróceniu (uchwała NSA z 14.10.1996 r. 19/96,
). NSA zaznaczył przy tym, że charakter tego terminu nie
jest wynikiem zmiany interpretacji ww. przepisu, wynika bowiem z samego brzmienia powołanego przepisu,
natomiast przeświadczenie Skarżącej o przywracalności terminu wynika wyłącznie z faktu jego niezgodnego
z prawem przywrócenia. Niezłożenie wniosku w terminie ustawowym skutkowało zatem wygaśnięciem roszczeń
o ustanowienie prawa z uwagi na materialny charakter terminu (wyrok NSA z 4.2.2015 r. I OSK 1355/13,
).
Skoro zatem roszczenie o ustanowienie prawa wygasło, to brak było możliwości przyznania dotychczasowemu
właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, w konsekwencji czego wszystkie budynki, położone
na gruncie, przeszły na własność gminy.
Rozstrzygnięcie NSA
Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżąca na 27.5.1990 r., tj. datę istotną ze względu na komunalizację mienia
ogólnonarodowego (państwowego), nie miała interesu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego do
budynku znajdującego się na spornym gruncie, a zatem nie mogła być stroną postępowania
komunalizacyjnego. NSA przyznał rację WSA w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta
z marca 1950 r. oznacza, że Skarżąca nie może powoływać się na przysługujący przez ponad 60 lat wadliwy tytuł
prawny do zabudowań. Ponadto NSA podkreślił, że wywody te są zgodne z ustaleniami składów orzekających
w sprawach dot. spornej nieruchomości, które jak wskazano na wstępie, wiążą skład orzekający w rozpoznawanej
sprawie. NSA wyjaśnił, że adresatowi decyzji z marca 1950 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu,
ani nie posiadał on maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa. Nabycie prawa do gruntu na
podstawie dekretu nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy odróżnić ekspektatywę prawną od
czysto faktycznej nadziei, czy szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku
dekretowego przez poprzednika prawnego Skarżącej stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia określonego
prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś
i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu. Ponadto od wydania
decyzji z marca 1950 r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, Skarżąca (ani jej poprzednicy
prawni) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego aż do 2011 r. (60
lat po wydaniu decyzji).
W konsekwencji powyższego, NSA przyznał rację organom orzekającym w sprawie i Sądowi pierwszej instancji, że
Skarżąca nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej,
a w szczególności nie może domagać się wszczęcia takiego postępowania. NSA uznał, że zaskarżony wyrok
odpowiada prawu i oddalił skargę kasacyjną (art. 184 PostAdmU).

Komentarz
W analizowanym wyroku NSA zwrócił uwagę na obowiązek spoczywający zarówno na organach administracji
publicznej prowadzących postępowanie administracyjne, jak i na sądach w postępowaniu sądowoadministracyjnym
badania istnienia interesu prawnego po stronie nadawcy pisma adresowanego do organu bądź sądu. To do tych
podmiotów należy każdorazowo ustalenie, czy danej osobie prawnej lub fizycznej przysługuje status strony
w postępowaniu, o którego wszczęcie wnosi. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że
uprawnienie do działania w postępowaniu w charakterze strony wynika z przepisów prawa materialnego, tj. normy
prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Innymi słowy musi istnieć norma prawna
przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania
określonej decyzji lub podjęcia czynności.

Wyrok NSA z 25.1.2021 r., I OSK 1830/20,

NSA stwierdził, że Skarżąca nie miała prawnego interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi. Wyjaśniono, dlaczego nieprzyznano prawa do gruntu na mocy dekretu. NSA podkreślił konieczność zbadania przesłanek dekretowych przed nabyciem prawa do gruntu.