Brak możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił pogląd, że skuteczne zrzeczenie się prawa do odwołania przez jedną stronę postępowania uniemożliwia jej późniejsze cofnięcie, powodując natychmiastową ostateczność i prawomocność decyzji. W niniejszej sprawie Skarżąca zrzekła się prawa do odwołania, co skutkowało ostatecznością decyzji. NSA uznał, że cofnięcie takiego oświadczenia nie jest dopuszczalne, gdyż decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, zrzeczenie się prawa do odwołania, cofnięcie oświadczenia, ostateczność decyzji, prawomocność decyzji

Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym jeżeli w postępowaniu występuje
jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1
KPA rodzi ten skutek, że decyzja staje się natychmiast ostateczna i prawomocna, a w konsekwencji strona
nie ma możliwości cofnięcia złożonego wcześniej oświadczenia woli.
Wyrok WSA w Lublinie
WSA w Lublinie postanowieniem z 17.6.2020 r., III SA/Lu 124/20,
odrzucił skargę M.C. (dalej: Skarżąca)
reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.C. na orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania
o Niepełnosprawności ze stycznia 2020 r. o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji
podał, że zaskarżone orzeczenie zostało odebrane przez Skarżącą 20.1.2020 r. Od orzeczenia przysługiwał środek
odwoławczy w postaci odwołania skierowanego do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania
o Niepełnosprawności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem organu, który wydał
orzeczenie. Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia i 29.1.2020 r. wniosła odwołanie. Z akt sprawy wynika jednak,
że 21.1.2020 r. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie poza
Skarżącą nie było innych stron postępowania, zatem z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się
prawa do wniesienia odwołania orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 14.1.2020 r. stało się ostateczne
i prawomocne. Następstwem prawnym powyższego jest wyłączenie możliwości zaskarżenia decyzji do sądu (art. 16
§ 3 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA).
Skarżąca została prawidłowo pouczona o ww. skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Wniesienie
skargi na ostateczne i prawomocne orzeczenie należało uznać zatem za niedopuszczalne.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Skarżąca i zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej:
PostAdmU) w zw. z art. 127a § 1 i 2 KPA poprzez niezasadne odrzucenie skargi z powodu uznania jej za
niedopuszczalną ponieważ Skarżąca 21.1.2020 r. oświadczyła, iż zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od
orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ze stycznia 2020 r., w sytuacji gdy Sąd
pierwszej instancji powinien potraktować wniesione przez Skarżącą odwołanie z 29.1.2020 r. jako oświadczenie
o uchyleniu się od oświadczenia złożonego pod wpływem błędu w przedmiocie zrzeczenia się prawa do wniesienia
odwołania albowiem:
• Skarżąca nie sporządziła sama oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania tylko podpisała
dokument przekazany przez pracowników organu, którego treści nie zrozumiała;
• pojęcia użyte w dokumencie nie zostały wytłumaczone Skarżącej zatem nie miała świadomości co do konsekwencji
prawnych wynikających z podpisanego oświadczenia;
• ponadto dokument zawierał błędne informacje w postaci stwierdzenia, że nie jest możliwe cofnięcie złożonego
oświadczenia, w sytuacji gdy w orzecznictwie jednoznacznie przesądzono o możliwości złożenia oświadczenia
o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia.
Wskazując na ww. zarzuty Skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 PostAdmU w zw. z art. 193 PostAdmU
o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisemnych wyjaśnień z 6.7.2020 r. na wykazanie
faktu braku wyższego wykształcenia i braku zrozumienia skomplikowanego języka urzędowego zastosowanego
w formularzu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; wnoszenia wszystkich pism w postępowaniu w formie
odręcznej i nieprzygotowania przez Skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; braku
świadomości skutków prawnych podpisanego oświadczenia; chęci uchylenia się od skutków prawnych złożonego
oświadczenia poprzez wniesienie odwołania. Ponadto wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie
zaskarżonego postanowienia w całości, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej
instancji.
Z uzasadnienia NSA
NSA w pierwszej kolejności wskazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi na pytania: czy
Skarżąca skutecznie zrzekła się prawa do złożenia odwołania, tj. czy skutecznie złożyła oświadczenie, o którym
mowa w art. 127a § 1 KPA, a jeśli tak, to czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było cofnięcie
takiego oświadczenia.

W ocenie NSA Skarżąca skutecznie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
W doktrynie zauważa się, że oświadczenie to może być złożone jedynie przez stronę postępowania (uczestnika na
prawach strony), przy czym musi być ono autonomiczne i niczym nieskrępowane. Organ administracji nie jest
natomiast uprawniony do jego oceny co do zasadności, w szczególności czy jest zgodne z interesem strony
zrzekającej się. Podkreśla się także, że oświadczenie to musi być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Z akt
sprawy bezspornie wynika, że Skarżąca, małoletnia reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, 21.1.2020 r.
zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. A zatem oświadczenie to
złożyła strona postępowania i nie budziło ono wątpliwości po stronie organu.
Cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania
Odnosząc się natomiast do kwestii cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania NSA
stwierdził, że Skarżąca nie była uprawniona do uchylenia się od skutków prawnych tego oświadczenia. W pierwszej
kolejności NSA wyjaśnił, że zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą
oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy ustawy
z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740). W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest
skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa
w art. 127a § 1 KPA lub wcześniej. W przypadku natomiast niespełnienia tego warunku KPA, co do zasady, nie
dopuszcza jego cofnięcia. Przy czym podkreślenia wymaga, że cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do
odwołania jest możliwe, dopuszczalne i skuteczne, jeżeli nie nastąpiły jeszcze skutki w postaci nabycia cechy
ostateczności i prawomocności przez decyzję organu pierwszej instancji. Taka zaś sytuacja zaistnieje wówczas, gdy
w sprawie mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania
odwołania. Skorzystanie z takiego prawa przez jedną ze stron (lub część z nich) nie może rzutować na sytuację
prawną pozostałych. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony
postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa - decyzja nie jest ostateczna i również podmiot,
który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie
oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 KPA mogłoby nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia
decyzji tej stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń,
które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji nie ma możliwości odwołania złożonego
oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Natomiast jeżeli w postępowaniu występuje jedynie
jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1
KPA rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona
ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia woli. Taka sytuacja zaistniała
w niniejszej sprawie. Ponieważ Skarżąca była jedyną stroną postępowania, to skuteczne złożenie przez nią
oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 KPA skutkowało tym, że decyzja stała się ostateczna i prawomocna.
Nie mogła ona zatem skutecznie uchylić się od skutków prawnych wcześniej złożonego oświadczenia. Tym samym
złożenie skargi na ostateczne i prawomocne orzeczenie było niedopuszczalne. Z tych względów Sąd pierwszej
instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Jak słusznie wskazał NSA, konsekwencją bowiem
zrzeczenia się odwołania jest nie tylko brak kontynuacji postępowania administracyjnego, lecz także brak możliwości
sądowej kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 PostAdmU w zw. z art. 182 § 1 PostAdmU, oddalił skargę
kasacyjną

Komentarz
Konsekwencje prawne rezygnacji przez stronę z prawa do wniesienia odwołania w postaci oświadczenia
o zrzeczeniu się tego prawa stanowiły przedmiot rozważań NSA na tle rozpatrywanego w analizowanym
rozstrzygnięciu stanu faktycznego. Mając na uwadze literalne brzmienie art. 127a § 2 KPA nie ulega wątpliwości, że
skutkiem takiej postawy strony jest uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu ostateczności
i prawomocności, a także - zgodnie z art. 130 § 1 i 4 KPA - wykonalności. Takiej jednoznaczności brakuje natomiast
w kontekście możliwości ewentualnego cofnięcia takiego oświadczenia strony. Zgodnie ze stanowiskiem
zaprezentowanym w uzasadnieniu do ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła art. 127a KPA,
a weszła w życie 1.6.2017 r., nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie, zaś
oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi jest niewzruszalne.
Tożsame stanowisko zajął NSA w analizowanym rozstrzygnięciu.

Postanowienie NSA z 16.2.2021 r., III OSK 3180/21,

Skarżąca próbowała cofnąć złożone wcześniej oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania, jednak NSA uznał, że w przypadku jednej strony postępowania takie cofnięcie jest niedopuszczalne. Konsekwencją zrzeczenia się prawa jest brak możliwości kontroli sądowej decyzji pierwszoinstancyjnej.