Strony postępowania rozgraniczeniowego

Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 PrGeodKart, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że także inne podmioty mogą domagać się rozgraniczenia. Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, M.D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Orzeczenie NSA odnosi się do możliwości odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz istnienia interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Tematyka: rozgraniczenie nieruchomości, postępowanie rozgraniczeniowe, interes prawny, strona postępowania, PrGeodKart, NSA, I OSK 999/15

Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 PrGeodKart, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję
o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody,
a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.
Co prawda w powyższym przepisie mówi się o „właścicielach nieruchomości”, jednak także inne podmioty
mogą domagać się rozgraniczenia. Nie zatem tak, że stroną postępowania rozgraniczeniowego są tylko
właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy.
Stan faktyczny
NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.D. od wyroku WSA w Rzeszowie z 22.1.2015 r., II SA/Rz 1108/14,

w sprawie ze skargi M.D. na postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego
stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie.
W sprawie Burmistrz orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości zlokalizowanych, oznaczonych jako działka nr (...),
stanowiąca współwłasność Z.B. i L.B. i działka nr (...), należąca do Województwa (...), w zarządzie (...) Zarządu Dróg
Wojewódzkich.
M.D. zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazała, że prowadząc postępowanie
rozgraniczeniowe, Burmistrz naruszył szereg przepisów proceduralnych oraz materialnoprawnych, skutkujących
pominięciem jej w charakterze strony postępowania, a zatem – nieważnością zaskarżonego rozstrzygnięcia. Posiada
ona ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu z działki nr (...), stanowiącej drogę wojewódzką, na działkę
nr (...), stanowiącą jej własność i sąsiadującą bezpośrednio od strony zachodniej z działką nr (...), a zatem powinna
zostać uznana za stronę postępowania rozgraniczeniowego.
SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że zgodnie z art.
157 § 2 KPA, podmiotem uprawnionym do zwrócenia się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest
wyłącznie strona postępowania, a zatem podmiot, który wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub
obowiązku. W rozpatrywanej sprawie nie można było wskazać normy prawa administracyjnego, która wskazywałaby
na istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, a zatem uznano, że M.D. nie jest stroną postępowania
i nie była uprawniona do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji.
Objęta wnioskiem decyzja Burmistrza wydana została na podstawie regulacji zawartych w ustawie z 17.5.1989 r.
Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. dalej: PrGeodKart).
Stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w oparciu o przepisy tej ustawy są wyłącznie właściciele
lub użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy. Wnioskodawczyni nie posiada żadnego tytułu
prawnego do nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia, zaś fakt realizacji zjazdu z działki nr (...),
stanowiącej drogę wojewódzką, na jej działkę, nie stanowi podstawy do przyznania jej statusu strony w postępowaniu
rozgraniczeniowym. Posiada ona ewentualnie interes faktyczny, który jest jednak niewystarczający, aby być stroną
spornego postępowania.
Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, M.D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że wbrew
twierdzeniom organu odwoławczego, posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej.
SKO utrzymało w mocy własne postanowienie.
Zdaniem organu odwoławczego, realizacja zjazdu na nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym nie
ma wpływu na powstanie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni w zakresie kwestionowania decyzji
rozgraniczeniowej, ponieważ w żaden sposób nie zmienia stosunków własnościowych działek objętych
rozgraniczeniem, a taki właśnie charakter nosi postępowanie rozgraniczeniowe. Ustalenia tego nie zmienia również
fakt, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę wnioskodawczyni brała udział
jako jego strona, ponieważ w postępowaniu rozgraniczeniowym krąg stron wyznacza własność rozgraniczanych
nieruchomości. M.D. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych spornym
rozgraniczeniem, a zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było prawidłowe.
Stanowisko WSA
WSA w Rzeszowie, oddalając skargę M.D., stwierdził m.in., że w niniejszej sprawie organ zasadnie przyjął, że
skarżącej nie przysługiwało prawo domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności

decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, ponieważ prawo to przysługuje wyłącznie temu, kto ma w tym interes
prawny, czyli stronie postępowania. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało określone w art. 28
KPA w ten sposób, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto
żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu tak rozumianego interesu
możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób
bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu.
Podstawa odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego
Ustawodawca w art. 61a § 1 KPA wprowadził 2 samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia
o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.
W doktrynie i orzecznictwie NSA reprezentowany jest pogląd, że art. 61a § 1 KPA ma zastosowanie do sytuacji, gdy
z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że
jednostka wnosząca żądnie nie ma w sprawie interesu prawnego. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego
i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy.
W sytuacji natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności w celu jego ustalenia, czynności
te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą do wydania decyzji
umarzająca postępowanie w sprawie.
Strona postępowania o rozgraniczenie
Należy wskazać, że zgodnie z art. 157 § 2 KPA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna
się m.in. na żądanie stron. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o rozgraniczeniu
nieruchomości obligowało organ do ustalenia kto jest stroną tego postępowania.
PrGeodKart nie zawiera przepisów pozwalających na precyzyjne określenie kręgu osób uprawnionych do
wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego ustalając, kto jest stroną tego
postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 KPA, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu
prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek.
Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 PrGeodKart, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu
nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy
nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Co prawda w powyższym przepisie
mówi się o „właścicielach nieruchomości”, jednak podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie
wskazuje się, że także inne podmioty mogą domagać się rozgraniczenia. Nie można zgodzić się zatem z organami,
że stroną postępowania rozgraniczeniowego są tylko właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów, których
rozgraniczenie dotyczy.
NSA wskazał, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z korzystania ze zjazdu jaki wybudowała na podstawie
decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę na wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nr (...) stroną
lewą na działkę nr (...).
Z.B. wniosła o rozgraniczenie działki nr (...) z działką nr (...) w jej części zachodniej graniczącej z działką nr (...). We
wniosku podniosła m.in., że „ta część gruntu nigdy nie wchodziła w skład drogi, a należała do naszej działki. Obecnie
M.D. urządza w tej części zjazd z drogi wojewódzkiej, czym narusza naszą własność”. Jednocześnie
w Sprawozdaniu Technicznym dołączonym do dokumentacji rozgraniczeniowej sporządzonej dla organu
prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, geodeta wskazał, że na obszarze od punktu (...) do nr (...) oraz nr
(...) w kierunku południowym wybudowana jest nowa droga żwirowa. Z kolei we wniosku o stwierdzenie nieważności
M.D. podniosła, że w postępowaniu rozgraniczeniowym doszło do zmiany granicy działki stanowiącej drogę
wojewódzką, na której zjazd został wykonany.
Ponadto rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się wówczas, gdy granice gruntów stały się sporne, a stanu
prawnego nie można stwierdzić (art. 153 KC). Celem rozgraniczenia nieruchomości jest więc ustalenie przebiegu
granic przez określenie położenia zarówno linii, jak i punktów granicznych oraz utrwalenie tych punktów znakami
granicznymi na gruncie (art. 29 ust. 1 PrGeodKart). Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest
ustalenie, jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości; inaczej mówiąc – do
jakiej granicy na gruncie sięga ich prawo własności. M. D. wskazała w piśmie, że jej działki nr (...) i (...) graniczą
z działkami będącymi przedmiotem rozgraniczenia, a ustalenie granicy pomiędzy tymi działkami w niektórych
punktach będzie wyznaczało również granicę z jej działką.
Już tylko z wyżej wskazanych powodów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji
w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją gdy już z samego wniosku w sposób oczywisty wynika
brak legitymacji do żądania wszczęcia ww. postępowania nieważnościowego.

Komentarz
W orzeczeniu NSA odnosi się do 2 doniosłych procesowo zagadnień:
1) możliwości odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że oczywistym jest, że wnioskodawcy nie
przysługuje przymiot strony,
2) istnienia interesu prawnego do brania udziału w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. NSA
wskazał, przywołując wcześniejsze orzecznictwo i poglądy doktryny, że stroną postępowania rozgraniczeniowego
może być podmiot inny niż właściciel czy użytkownik wieczysty.
Stąd właśnie nie można odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie rozgraniczeniowej z tego
powodu, że wnioskodawca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, ani nawet
wówczas, gdy żaden tytuł prawny do rozgraniczanej nieruchomości mu nie przysługuje.

Wyrok NSA z 27.5.2021 r., I OSK 999/15,

W orzeczeniu NSA z 27.5.2021 r., I OSK 999/15, sąd wskazał, że możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie rozgraniczeniowej jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Ponadto NSA podkreślił, że strony postępowania rozgraniczeniowego mogą być podmioty inne niż właściciele czy użytkownicy wieczyści. Wobec tego nie można odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku tytułu prawnego do rozgraniczanej nieruchomości.