Postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę

Brak przymiotu strony uniemożliwia ocenę przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w tej kwestii przez Prezydenta, organy administracyjne powołują się na brak prawa do udziału w postępowaniu. Sąd wyjaśnia istotę interesu prawnego i zasady wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tematyka: wygaśnienie pozwolenia na budowę, interes prawny, postępowanie administracyjne, art. 28 KPA, art. 61a KPA, art. 37 ust. 1 PrBud, wyrok NSA, wygaszenie decyzji, plan miejscowy

Brak przymiotu strony zasadniczo wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny przesłanek
wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes prawny w tej sprawie ocenia się na podstawie art. 28
KPA a nie art. 28 PrBud.
Stan faktyczny
Prezydent odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia własnej decyzji zatwierdzającej
projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Organ powołał się na art. 61a KPA, stwierdzając, że nie mają oni przymiotu strony postępowania o wygaszenie
decyzji (nie legitymują się interesem prawnym).
Wojewoda utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Przywołując istotę pojęcia interesu prawnego, a także odwołując się do art. 28 KPA, organ odwoławczy podzielił
argumentację organu I instancji, że argumenty podnoszone w sprawie nie świadczą o występowaniu po stronie
wnioskodawców tej przesłanki.
WSA w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy oceny legalności wydanej ww.
decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś skarżący poprzez tryb postępowania dotyczący wygaśnięcia decyzji domagają
się w istocie weryfikacji prawidłowości tej decyzji. Następnie Sąd wskazał na przesłanki wygaszenia decyzji
wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej:
PrBud) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 KPA. Ponadto wyjaśnił, że co do zasady w każdym postępowaniu
administracyjnym, organ jest zobowiązany ustalić krąg podmiotów uprawnionych do brania w nim udziału.
Jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony postępowania, organ uprawniony jest zastosować
art. 61a § 1 KPA i odmówić wszczęcia postępowania. Przy czym w postępowaniu dotyczącym wygaszenia
decyzji o pozwoleniu na budowę dla ustalenia kręgu stron znajduje zastosowanie art. 28 KPA, a nie – art. 28
ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 8.9.2015 r., II OSK 68/14). Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na
budowę znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes
prawny w jej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 20.11.2011 r., II OSK 1479/10).
Następnie Sąd wyjaśnił na czym polega istota interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 KPA A mianowicie, interes
prawny mający charakter materialnoprawny musi wynikać z normy prawnej, przewidującej w określonym stanie
faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Tym samym skarżący
musieliby wykazać przepis prawny, z którego można byłoby wywieść ich uprawnienie w żądaniu wygaszenia
adresatowi decyzji budowlanej, udzielonego mu wcześniej pozwolenia. W tej jednak sprawie Sąd nie dostrzegł po
stronie skarżących przesłanki interesu prawnego w wygaszeniu spornej decyzji budowlanej.
W konsekwencji Sąd za chybiony uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 28 KPA i art. 82 ust. 3 PrBud. Także brak
interesu prawnego po stronie skarżących oznacza, że wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia przed upływem
terminu do udzielenia odpowiedzi przez skarżącą nie ma żadnego wpływu na wydane postanowienia. W pozostałym
zakresie Sąd nie podzielił zarzutu o nieodniesieniu się do argumentów wniosku i zażalenia. W niniejszym
postępowaniu organ nie był zobowiązany odnosić się do kwestii dotyczących merytorycznej prawidłowości decyzji
zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
NSA oddalił skargę kasacyjną A.S. i M.S. od wyroku WSA w Warszawie z 5.4.2018 r., VII SA/Wa 1951/17 w sprawie
ze skargi A.S. i M.S. na postanowienie Wojewody w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie
wygaśnięcia decyzji.
Stanowisko NSA
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącym istotę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie
wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 PrBud i art. 162 § 1 pkt 1 KPA), a także co należy
rozumień przez interes prawny, o jakim mowa w art. 28 KPA.
Ewentualna wadliwość pozwolenia na budowę lub wykonywanych robót budowlanych nie ma wpływu na ocenę
bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, jak i nie uzasadnia stwierdzenia interesu społecznego lub interesu
strony w wygaszeniu decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 KPA.

Poza tym w związku z zastosowaniem przez organy obu instancji art. 61a § 1 KPA i odmową wszczęcia
postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w niniejszej sprawie – na aktualnym jego
etapie – zaistniało zagadnienie prawne związane nie z oceną „zasadności” wygaszenia pozwolenia na budowę, lecz
z oceną przysługującego skarżącym przymiotu strony, tj. brakiem interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie
na ich wniosek postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Co prawda, źródło takiego interesu prawnego mogą zasadniczo stanowić przepisy planu miejscowego, jako
powszechnie obowiązującego na określonym terenie aktu prawa miejscowego, jednak wymaga to wykazania wpływu
takiego uregulowania na prawa i obowiązki podmiotu, który wywodzi swój indywidualny interes prawny. W tej zaś
sprawie także w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali istnienia swojego interesu prawnego, a wynikającego
z przepisów planu miejscowego, zasłaniając się w ramach przywołanej argumentacji wyłącznie interesem
społecznym (upatrywanym przez skarżących w dbaniu o tereny zielone i niedoprowadzaniu do ich dalszej
degradacji), który nie może tak przywołany stanowić podstawy do wykazania istnienia po stronie skarżących interesu
prawnego uzasadniającego przypisanie im przymiotu strony w oparciu o art. 28 KPA (wyrok NSA z 13.3.2019 r., II
OSK 1025/107,
).
W ramach art. 28 KPA skarżący musieliby wykazać przepis prawny, z którego można byłoby wywieść ich
uprawnienie w żądaniu wygaszenia adresatowi decyzji budowlanej.
Bez znaczenia dla dokonanej powyżej oceny pozostaję pozostała argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca
wskazywanych przez skarżących ewentualnych przesłanek do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budową (art. 37
ust. 1 PrBud i art. 162 § 1 pkt 1 KPA) i wad postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 KPA).
Ocena w tym zakresie nie mieści się bowiem w granicach niniejszej sprawy, rozpatrywanej aktualnie wyłącznie
z perspektywy legalności zastosowania art. 61a § 1 KPA, co do którego naruszenia nie sformułowano odpowiedniego
zarzutu w skardze kasacyjnej.
Brak zaś przymiotu strony zasadniczo wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny przesłanek wygaśnięcia
decyzji o pozwoleniu na budowę. Na odmienną ocenę nie pozwala też argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się
do legalności wykonywanych przez inwestora robót budowlanych (wskazywane usytuowanie budynku na działce nr
(...) względem granicy działki nr (...), której właścicielem jest strona skarżąca), które nie wykazują bezpośredniego
związku z oceną istnienia interesu prawnego w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia
oceny legalności wykonywanych robót budowlanych nie jest bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu
o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak kwestia oceny legalności decyzji o pozwoleniu na
budowę. W konsekwencji powyższego, wskazywany sposób faktycznej realizacji inwestycji (np. wskazywana kwestia
posadowienia budynku od granicy działki sąsiedniej należącej do skarżącej) nie może stanowić skutecznej podstawy
do wykazania interesu prawnego w sprawie o wygaśnięcie pozwolenia na budowę, tym bardziej że w omawianym
zakresie twierdzenia strony skarżącej nie są poparte stosownymi dowodami (przedstawiono wyłącznie własnoręczne
szkice ze wskazaniem na odległości, które mieszczą się w granicach błędu pomiarowego, tj. 10-15 cm) i jako takie
należy uznać je za gołosłowne.
Ponadto należy pamiętać, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2
PostAdmU) wymaga wykazania, że wskazywana wada miała wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem samo
wskazanie wady postępowania, ponieważ w świetle obowiązującego prawa tak skonstruowany zarzut nie zawiera
usprawiedliwionych podstaw przemawiających za jego uwzględnieniem.
Poza tym do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony
wynikająca z art. 28 KPA (na co trafnie wskazał Sąd I instancji), kładąca nacisk na interes prawny strony w danej
sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji
o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu
budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej
rozstrzygnięciu (por. wyroki NSA: z 12.2.2020 r., II OSK 844/18,
; z 29.5.2013 r., II OSK 260/12,
). Nie
jest zatem wystarczające powołanie się w skardze kasacyjnej na fakt, że domagający się wszczęcia postępowania
o wygaśnięcie pozwolenia na budowę jest właścicielem gruntu sąsiadującego z nieruchomością objętą pozwoleniem
na budowę. Konieczne jest natomiast wykazanie, że taki podmiot ma w tym interes prawny uzasadniający udział
w postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża podmiot, który
w postępowaniu chce uczestniczyć lub też zainicjować takie postępowanie. Tego w niniejszej sprawie zaś nie
wykazano skutecznie, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 KPA i art. 82 ust. 3 Prawa
budowlanego, a także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 PostAdmU w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80
KPA w związku z przywołanymi przepisami planu miejscowego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Komentarz
NSA zawarł w uzasadnieniu omawianego orzeczenia wiele uwag dotyczących istoty i zasad prowadzenia
postępowania o wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Wskazał m.in., że:

1. Kwestia oceny legalności wykonywanych robót budowlanych nie jest przedmiotem oceny tego postępowania.
2. Stroną postępowania może być podmiot, który wykaże interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA, a nie art. 28
PrBud.
3. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze
oddziaływania obiektu budowlanego.
4. Źródłem takiego interesu prawnego mogą zasadniczo być przepisy planu miejscowego.

Wyrok NSA z 20.5.2021 r., II OSK 2419/18

NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił istotę postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz definicję interesu prawnego. Wyrok NSA podkreśla, że istnienie prawa do uczestnictwa w postępowaniu musi być poparte interesem prawnym.