Zakres prawa strony dostępu do akt sprawy

W wyroku z 25.1.2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona ma prawo żądać sporządzenia przez organ kserokopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy na podstawie art. 73 § 1 KPA. NSA podkreślił konieczność uwzględnienia możliwości technicznych i organizacyjnych organu przy udostępnianiu akt stronom. W kontekście dostępu do akt sprawy istotne jest unikanie nierówności między stronami oraz zapewnienie powszechnej dostępności technologii dla zapewnienia równego dostępu do informacji i realizacji praw procesowych.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, NSA, zakres prawa strony, dostęp do akt sprawy, art. 73 § 1 KPA, udostępnienie akt, technologie, równość stron, interes strony, zaufanie do władzy publicznej

W wyroku z 25.1.2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, w ramach udostępnienia akt stronie, na
podstawie art. 73 § 1 KPA, mieści się także sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego
możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach
sprawy, I OSK 3898/18,
.
Stan faktyczny rozstrzyganej sprawy
NSA 25.1.2021 r. rozpatrzył skargę kasacyjną J.P. (dalej: Skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z 27.3.2018 r., I SA/Wa 1746/17,
w przedmiocie odmowy sporządzenia
kserokopii akt sprawy i uchylił ww. wyrok, a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Organ)
z lipca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Organu z lutego 2017 r. Jak wynika z ustaleń Organu, pismem
z grudnia 2016 r. Skarżący wystąpił o sporządzenie kserokopii całości akt sprawy. Wniosek uzasadnił koniecznością
przygotowania skargi do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. Organ przytoczył art. 73 § 1 i § 2 KPA
i stwierdził, że żądanie wydania kserokopii akt sprawy nie mieści się w powołanych regulacjach prawnych, tym
samym nie ma podstaw, aby wydać stronie uwierzytelnione odpisy całości akt administracyjnych. Tę ocenę
podtrzymał WSA w Warszawie i wskazał, że z przytoczonego przepisu wynika, że poza czynnościami, które
wykonuje sama strona, to od organu może tylko żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, które
sporządziła we własnym zakresie bądź też żądać wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów wskazanych
dokumentów. W przepisie tym nie przewidziano natomiast prawa strony do żądania od organu doręczenia kserokopii
całości akt postępowania, a z takim żądaniem wystąpił Skarżący. Sąd uznał, że przepisy KPA nie przewidują po
stronie organu takiego obowiązku, a zatem prawidłowo Organ w zaskarżonym postanowieniu odmówił uwzględnienia
wniosku.
Stanowisko NSA
Zdaniem NSA, ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż nie budzi zastrzeżeń
poprawność odczytania przez Organ treści żądania Skarżącego, a ze złożonego podania wynika, że Skarżący
domagał się sporządzenia przez Organ i doręczenia kserokopii całości akt przedmiotowego postępowania.
Następnie NSA wskazał, że art. 73 § 1 KPA, przyznaje stronie postępowania administracyjnego prawo wglądu w akta
sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, również po zakończeniu postępowania.
Na temat stosowania powyższej regulacji i zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy, a także sporządzania
z nich notatek, kopii lub odpisów wypowiedział się skład siedmiu sędziów NSA, który wskazał, że w ramach
udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 KPA mieści się sporządzenie przez organ, w sposób
wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji
zgromadzonej w aktach sprawy (uchwała siedmiu sędziów NSA z 8.10.2018 r., I OPS 1/18,
). Powyższa
uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.
Dostęp strony postępowania do akt sprawy
Odnosząc się do kwestii zakresu prawa dostępu strony do akt sprawy, trafnie w ww. uchwale dostrzeżono, iż nie
każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń
technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi.
W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie
do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii. Powszechna dostępność, np.
kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać kserokopię żądanego materiału z akt,
nakazuje rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Prowadzi to
w konsekwencji do takiego zdekodowania normy art. 73 § 1 KPA, która dopuszcza sporządzenie na wniosek strony
kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia
treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo
krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji, art. 73 § 1 KPA
powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu i realizował będzie ideę
nowoczesnego państwa.
Wykładnia art. 73 § 1 KPA powinna także mieć na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń
pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których
na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności, np. fizycznych, nie mogą samodzielnie
z nich skorzystać. Z tego też powodu rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie

udostępniania akt należy wyjść poza literalne brzmienie art. 73 § 1 KPA i zgodnie z celowościowymi i systemowymi
regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od
organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że możliwość rzetelnego
zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym
stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA), co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy
obiektywnej (art. 7 KPA) Interpretacja powyższego przepisu powinna uwzględniać także wymogi zasady pogłębiania
zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 KPA) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA).
Z powyższego punktu widzenia trudno znaleźć przekonujące argumenty za wyłącznie literalną wykładnią art. 73 § 1
KPA, wskazującą formalistycznie, że czynność sporządzenia kserokopii (odpisów) musi być w każdym przypadku
wykonywana samodzielnie przez stronę, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania
materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Jakkolwiek kwestia techniki sporządzania kserokopii wymaga
organizacyjnego rozwiązania przez organ, to jednak odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie
kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku
potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Zatem tylko w sytuacjach
wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony organu dopuszczalne pozostaje wyznaczenie
stronie określonych warunków realizacji wniosku o sporządzenie kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kopii
z akt sprawy może być też usprawiedliwiona oczywistym i świadomym nadużywaniem prawa wynikającego z art. 73
§ 1 KPA. Powyższe nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii
dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia
wniosku w tym przedmiocie.
Z kolei kwestia kosztów sporządzenia przez organ kserokopii znajduje rozwiązanie na gruncie art. 262 § 1 pkt 2 KPA,
który stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one
w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem
w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe
obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu
(postanowienie NSA z 19.1.2010 r., II OSK 2043/09,
).
Rozstrzygnięcie NSA
W świetle powyższych uwag za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 73 § 1 KPA. W tym kontekście słusznie
zarzucono pominięcie wśród okoliczności sprawy m.in.: odległości miejsca zamieszkania Skarżącego od siedziby
organu (ok. 405 km), szacunkowego czasu jego dojazdu do siedziby organu (pociągiem ok. 5 godz. 40 minut),
podeszłego wieku Skarżącego i złego stanu zdrowia. Zasadnie podkreślono w skardze kasacyjnej, iż okoliczności te
mogą uniemożliwiać Skarżącemu osobiste stawiennictwo w siedzibie organu celem samodzielnej realizacji prawa
dostępu do akt postępowania, mają zatem znaczenie z punktu widzenia prawidłowo zdekodowanego art. 73 § 1 KPA.
Konkludując, NSA zauważył, iż naruszenie przez WSA w Warszawie art. 73 § 1 KPA wskutek jego wadliwej wykładni,
a także akceptacja rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej bez rozważenia słusznego interesu skarżącego (art. 7
KPA) i z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA),
prowadziło do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), a co w konsekwencji uzasadnia
uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona NSA rozpoznał
skargę, uchylając zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie (art. 188 PostAdmU w zw. z art. 145 § 1
pkt 1 lit. a i c PostAdmU, a także art. 193 PostAdmU).
Komentarz
W analizowanym wyroku NSA wypowiedział się na temat zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy, o którym to
uprawnieniu mowa w art. 73 § 1 KPA. Mając na uwadze stanowisko wyrażone w przytoczonej powyżej uchwale
siedmiu sędziów NSA, NSA wskazał, że prawo strony stanowi jeden z przejawów gwarancji procesowych strony,
w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, i wobec tego powinno być rozumiane stosunkowo szeroko,
w szczególności z uwzględnieniem realiów technicznych i technologicznych. Takie stanowisko orzecznictwa
administracyjnego jest bardzo ważne i korzystne z punktu widzenia samej strony postępowania, która wielokrotnie
nie korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego.
Wyrok NSA z 25.1.2021 r., I OSK 3898/18

Naczelny Sąd Administracyjny uznał naruszenie art. 73 § 1 KPA przez WSA w Warszawie i uchylił wyrok oraz postanowienie. NSA podkreślił konieczność rozważenia słusznego interesu strony oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wyrok NSA z 25.1.2021 r., I OSK 3898/18, stanowi istotne orzeczenie dotyczące zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy i jego realizacji w kontekście postępu technologicznego.