Akta administracyjne sprawy i ustalenie ich posiadania przez organ odwoławczy

Publikacja omawia procedowanie organu odwoławczego w sprawach administracyjnych, zwracając uwagę na konieczność wnikliwości, szybkości i celowości działań. Kluczową kwestią jest ustalenie posiadania przez organ odwoławczy akt danej sprawy, co zostało podkreślone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4.3.2021 r. Autor analizuje również kwestie przewlekłości postępowania oraz obowiązki organów administracji publicznej w kontekście załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.

Tematyka: organ odwoławczy, akta administracyjne, postępowanie administracyjne, przewlekłość, załatwianie spraw, WSA Białystok, konieczność wnikliwości, szybkości i celowości działań, ustalanie posiadania akt sprawy, brak rażącego naruszenia prawa

Organ odwoławczy powinien procedować zarówno wnikliwie oraz szybko, jak i celowo, zasadnie oraz
w sposób skoncentrowany, zaś jedną z pierwszych czynności, jaka powinna być podjęta po wpływie
odwołania - kluczową dla możliwości i rozpoznania sprawy – jest ustalenie, czy organ odwoławczy posiada
akta tej sprawy. Taki postulat zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku
z 4.3.2021 r., II SAB/Bk 8/21
Stan faktyczny sprawy
W. P. (dalej: Skarżący) zaskarżył przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO)
postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji Wójta Gminy z października 2020 r. o odmowie przyznania
świadczenia z programu „Dobry Start” na jego dzieci, na okres świadczeniowy 2020/2021. Z akt sprawy wynika, że
ww. odwołanie wpłynęło do SKO w listopadzie 2020 r. Natomiast dopiero w piśmie z grudnia 2020 r. Prezes SKO
poinformował Skarżącego – na podstawie art. 36 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA) – o braku możliwości załatwienia jego odwołania w terminie przewidzianym
w art. 35 § 3 KPA z uwagi na konieczność wypożyczenia z WSA w Białymstoku kompletnych akt sprawy będącej
przedmiotem postępowania odwoławczego, gdyż SKO nie posiada dostępu do oryginałów tych dokumentów.
W piśmie ze stycznia 2021 r. Prezes SKO wystąpił do WSA w Białymstoku z prośbą o wypożyczenie akt
administracyjnych sprawy, co okazało się niemożliwe z powodu złożenia w sprawie skargi kasacyjnej i toczącego się
postępowania międzyinstancyjnego. Z akt sprawy wynika również, że Skarżący w grudniu 2020 r. złożył drogą
elektroniczną ponaglenie do SKO, a następnie skargę na przewlekłość tego organu.
Z uzasadnienia WSA w Białymstoku
Po pierwsze, WSA w Białymstoku zwrócił uwagę na treść przepisów, tj.: art. 37 § 1 pkt 2 KPA, zgodnie z którym
z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne
do załatwienia sprawy. Dla przypisania przewlekłości nie wystarczy przy tym ocena, czy organ podejmował
jakiekolwiek czynności w toku postępowania, ale należy ustalić, czy podejmowanie tych czynności było
celowe, usprawiedliwione i znajdowało uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Niezbędne jest również
ustalenie, czy czynności miały charakter skoncentrowany, czy też dzieliły je zbyt długie jak na specyfikę
sprawy odstępy czasu, nieznajdujące usprawiedliwienia w stopniu jej skomplikowania.
Po drugie, WSA w Białymstoku uznał, że akta niniejszej sprawy uzasadniają przypisanie SKO przewlekłości, która
jednak była nieznaczna i nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Po trzecie, WSA w Białymstoku wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 KPA, organy administracji publicznej powinny
działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej
załatwienia, zaś stosownie do art. 35 § 1 KPA, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez
zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody
przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie
znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie
danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 KPA), a z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania
wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie
później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu
miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 KPA).
Po czwarte, przenosząc ww. regulacje prawne na grunt rozpatrywanej sprawy, WSA w Białymstoku zauważył, iż – jak
wynika z akt administracyjnych – odwołanie wpłynęło do SKO w listopadzie 2020 r., natomiast pierwsza podjęta
wobec niego czynność nastąpiła w grudniu 2020 r. Nie było to jednak załatwienie sprawy, mimo że upływał termin
miesięczny, przewidziany w art. 35 § 3 KPA. Organ zaś wystosował do Skarżącego pismo informujące w trybie art.
36 KPA, że sprawa nie może być załatwiona z powodu nieposiadania akt sprawy przesłanych do sądu
administracyjnego. Zdaniem WSA w Białymstoku, ustalenie czy organ odwoławczy posiada akta sprawy
niezbędne do wydania rozstrzygnięcia jest jedną z pierwszych czynności, jaka powinna być podjęta po
wpływie odwołania, bowiem jest kluczowa dla rozpoznania sprawy, a poinformowanie Skarżącego dopiero po
upływie miesiąca od wpływu odwołania, że organ akt nie posiada oraz że wystąpi o ich wypożyczenie, jest działaniem
pozorującym zachowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Tym bardziej wniosek ten jest uprawniony, że
z akt nie wynika, aby SKO wcześniej, tuż po wpływie odwołania, podjęło jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Także
później, dopiero po upływie trzech tygodni od wystosowania ww. pisma, SKO wystąpiło do sądu o wypożyczenie akt.

Działania powyższe nie zmierzały do skoncentrowania czynności mających na celu załatwienie sprawy, bowiem były
podjęte w dość dużych odstępach czasu (miesiąc, trzy tygodnie), podczas gdy mogły być podjęte zdecydowanie
wcześniej.
Po piąte, wątpliwości WSA w Białymstoku budzi również zasadność powyższych czynności, skoro posiadane przez
SKO kserokopie akt ostatecznie okazały się wystarczające do rozpoznania odwołania i SKO nie skorzystało nawet
z możliwości wglądu do akt w czytelni akt w budynku sądu, aby ewentualnie uzupełnić brakujące dokumenty,
wykonać ich kserokopie bądź zdjęcia.
W tych okolicznościach uzasadniony jest wniosek, że organ przede wszystkim nie skoncentrował swoich czynności
w sposób dostateczny (podejmując je w odstępach czasu, które nie były usprawiedliwione), jak również że nie były
one dostatecznie uzasadnione. Odpowiada to przesłankom przewlekłości, bowiem sprawa została wskutek tych
czynności załatwiona w ciągu trzech miesięcy od wpływu odwołania, podczas gdy możliwe to było wcześniej (organ
mógł wcześniej zorientować się, że nie posiada akt, wcześniej ustalić, że akta znajdują się w sądzie oraz
przeanalizować możliwość podjęcia decyzji na podstawie posiadanych kserokopii).
Po szóste, według WSA w Białymstoku, nie można zgodzić się ze Skarżącym, że przewlekłość nastąpiła z rażącym
naruszeniem prawa. Z akt sprawy oraz z urzędu WSA w Białymstoku jest wiadome, że Skarżący jest stroną w kilku
postępowaniach prowadzonych przez SKO (z wniosków o różnego rodzaju świadczenia), zaś jego sytuacja rodzinna
i zawodowa jest skomplikowana z uwagi na częste przemieszczanie się między Polską a innym państwem. Akta
spraw Skarżącego zawierają liczne dokumenty obrazujące skomplikowany stan faktyczny, a ich analiza wymaga
czasu, czego dowodem jest uzasadnienie decyzji wydanej przez SKO w niniejszej sprawie. W tym kontekście WSA
w Białymstoku zauważył, że w tej akurat sprawie, gdy SKO zorientowało się, że nie dojdzie do wypożyczenia akt,
niezwłocznie wydało decyzję. Nie eliminuje to jednak miesięcznego zaniechania, które miało miejsce między
listopadem 2020 r., a grudniem 2020 r. oraz trzytygodniowego, trwającego później do stycznia 2021 r. Nie są one
jednak znaczne oraz nie wynika z analizy akt celowe zaniechanie SKO w tym czasie, a jedynie brak dostatecznej
wnikliwości i zaangażowania. Nadto SKO wystosowało do Skarżącego informację w trybie art. 36 KPA wyznaczając
nowy termin rozpoznania sprawy. Zatem krótkotrwałość zaniechania i brak możliwości przypisania mu charakteru
rażąco nagannego powoduje ocenę o niewystąpieniu kwalifikowanego charakteru przewlekłości.
Mając powyższe na uwadze, WSA w Białymstoku:
1. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania SKO do załatwienia odwołania (to bowiem nastąpiło
po wniesieniu skargi do WSA w Białymstoku),
2. stwierdził, że SKO dopuściło się przewlekłości,
3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO nie miało charakteru rażącego naruszenia
prawa.

Komentarz
W analizowanym wyroku, WSA w Białymstoku zajął stanowisko w przedmiocie modelowego sposobu i czasu
prowadzenia administracyjnego postępowania odwoławczego. W kontekście sposobu prowadzenia ww.
postępowania wskazał, że pierwszą i konieczną czynnością organu odwoławczego jest ustalenie, czy posiada on
sporządzone przez organ pierwszej instancji akta sprawy. Sprawdzenie tej okoliczności, nie ma co prawda
charakteru działania merytorycznego, stanowi jednak podstawę dalszych kroków w sprawie, a przede wszystkim –
podstawę wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli zaś chodzi o czas procedowania organu odwoławczego, to
WSA w Białymstoku przypomniał, że powinien on działać zarówno wnikliwie oraz szybko, jak i celowo, zasadnie oraz
w sposób skoncentrowany. Ten postulat dotyczy wszystkich organów prowadzących postępowania administracyjne.

Wyrok WSA w Białymstoku z 4.3.2021 r., II SAB/Bk 8/21

Analiza wyroku WSA w Białymstoku podkreśla znaczenie wnikliwości, szybkości i celowości działań organów odwoławczych. Wskazuje także na konieczność posiadania akt danej sprawy oraz załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. W kontekście przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, decyzja sądu potwierdza brak rażącego naruszenia prawa w postępowaniu SKO.