Uzasadnienie decyzji administracyjnej przejawem zasady przekonywania
Uzasadnienie odmownej decyzji administracyjnej powinno być skonstruowane zgodnie z zasadą przekonywania, umożliwiając stronie zrozumienie toku rozumowania organu. W przypadku analizy ZUS i skargi Skarżącej, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji mógł uniemożliwić sądowi ocenę legalności działań. WSA w Krakowie podkreślił istotę rzetelnego omówienia zarzutów strony i przyczyn przyjętego rozstrzygnięcia.
Tematyka: uzasadnienie decyzji administracyjnej, zasada przekonywania, ZUS, skarga, WSA Kraków, uzasadnienie, analiza, zwolnienie ze składek, legalność działań, rozstrzygnięcie
Uzasadnienie odmownej decyzji administracyjnej powinno być skonstruowane zgodnie z zasadą przekonywania, umożliwiając stronie zrozumienie toku rozumowania organu. W przypadku analizy ZUS i skargi Skarżącej, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji mógł uniemożliwić sądowi ocenę legalności działań. WSA w Krakowie podkreślił istotę rzetelnego omówienia zarzutów strony i przyczyn przyjętego rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie odmownej decyzji administracyjnej powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, a jednocześnie powinno umożliwić stronie postępowania zrozumienie kierunku rozważań oraz toku rozumowania organu, a sądowi administracyjnemu – sprawdzenie prawidłowości tego toku rozumowania oraz motywów rozstrzygnięcia – stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13.5.2021 r., I SA/Kr 353/21. Z uzasadnienia decyzji ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją administracyjną ze stycznia 2021 r. odmówił A. T. (dalej: Skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie ZUS wskazał, iż zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: KoronawirusU), płatnikowi składek prowadzącemu 30.9.2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28.7.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1.11.2020 r. do 30.11.2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do 30.6.2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy, co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Przenosząc ww. regulacje na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, ZUS wskazał, że we wniosku z 30.12.2020 r. Skarżąca podała, że prowadzi przeważającą działalność pod kodem PKD 56.10.A, a zgodnie ze zgłoszeniem do CEIDG i REGON kod przeważającej działalności to na 30.09.2020 r. – 10.52 Z. Wskazane przez Skarżącą kody nie uprawniają do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2020 r. Z uzasadnienia skargi Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie, w której wskazała, że od 19.2.2018 r. prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, zarejestrowaną pod nazwą S. Spółka Cywilna, wpisaną do rejestru NIP i REGON ze wskazaniem przeważającej działalności wg rejestru PKD 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Skarżąca poinformowała, że w okresie od dnia zarejestrowania spółki do dziś (tj. do dnia złożenia skargi) przeważająca działalność gospodarcza nie uległa zmianom i nie prowadzi innej działalności gospodarczej, niż tej na potrzeby spółki. Tym samym, głównym i jedynym źródłem przychodu Skarżącej, a co za tym idzie rzeczywistą przeważająca działalnością, jako mikroprzedsiębiorcy jest działalność wg klasyfikacji PKD 56.10.A, wpisana w CEIDG, jako „wykonywana działalność gospodarcza”, polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków gościom w dwóch kawiarnio-lodziarniach. Poświadcza to również deklaracja NIP2, na podstawie której Skarżąca regularnie rozlicza się z Urzędem Skarbowym. W związku z wprowadzonymi rządowymi restrykcjami dotyczącymi działalności lokali gastronomicznych Skarżąca odnotowała spadek obrotów za miesiące październik/listopad 2020 r. w porównaniu do analogicznych okresów roku poprzedzającego (październik 2020 r. vs. 2019 r. spadek o 69,5 % i listopad 2020 r. vs. 2019 r. spadek o 75,3 %). Z uzasadnienia WSA w Krakowie WSA w Krakowie wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS ze stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 r., a podstawą ww. rozstrzygnięcia był art. 31zo ust. 10 KoronawirusU. WSA w Krakowie w pierwszej kolejności odniósł się do uchybienia proceduralnego ZUS, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. WSA w Krakowie wskazał, iż w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA), decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto podkreślił, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 KPA, a jednocześnie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W praktyce oznacza to, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Tym samym, wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Jak wskazał WSA w Krakowie, z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Z rozstrzygnięcia WSA w Krakowie Przenosząc powyższe rozważania na temat roli uzasadnienia decyzji administracyjnej na grunt rozpatrywanej sprawy WSA w Krakowie wskazał, że w zaskarżonej decyzji ww. elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu zacytowano art. 31zo ust. 10 KoronawirusU, a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy zdanie: „We wniosku z 30.12.2020 r. oświadczyła Pani, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10 A. Zgodnie ze zgłoszeniem do CEIDG i REGON kod przeważającej działalności na 30.9.2020 r. to 10.52 Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek”. Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja, iż Skarżącej nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne za listopad 2020 r., a potem już tylko pouczenie. W ocenie WSA w Krakowie, taki sposób uzasadnienia nie spełnia ww. kryteriów i uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku Skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji pod art. 31zo ust. 10 KoronawirusU. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak nie jest rolą sądu administracyjnego, a wskazywanie przez ZUS dopiero w odpowiedzi na skargę argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze WSA w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał ZUS do wydania rozstrzygnięcia wraz ze sporządzeniem uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 KPA. Komentarz Zasada przekonywania, czyli reguła, zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, stanowiła przedmiot analizy WSA w Krakowie. Sąd wskazał, że zasada ta materializuje się w uzasadnieniu decyzji, która to część rozstrzygnięcia powinna zostać sporządzona w ściśle określony przepisami KPA sposób. Prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie ma szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji odmownej, nieuwzględniającej żądania strony. Wówczas, właśnie z treści uzasadnienia strona powinna czerpać wiedzę o powodach podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a po jego lekturze – nie mieć żadnych wątpliwości tak co do stanowiska zajętego przez organ, jak i jego słuszności/nie. Ponadto, WSA w Krakowie wskazał, iż nieuczynienie zadość wymogom dotyczącym treści uzasadnienia decyzji może stanowić przyczynę jej uchylenia. Taka sytuacja zaistniała w rozstrzyganej sprawie. Wyrok WSA w Krakowie z 13.5.2021 r., I SA/Kr 353/21
Zasada przekonywania, istotna dla uzasadnienia decyzji administracyjnej, była analizowana w kontekście decyzji ZUS dotyczącej zwolnienia ze składek. W braku wyczerpującego uzasadnienia organu, WSA w Krakowie uchylił decyzję, kładąc nacisk na konieczność spełnienia wymogów uzasadnienia decyzji.