Uznanie administracyjne w sprawach z zakresu świadczeń z ubezpieczenia społecznego

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.6.2021 r. przedstawił pogląd, że art. 60 ust. 1 pkt 1 ZasiłkiU opiera się na uznaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy. Sprawa dotyczyła decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o cofnięciu uprawnień Skarżącemu. NSA uznał, że organy postępowały zgodnie z zasadami dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie administracyjne, ZasiłkiU, cofnięcie uprawnienia, zaświadczenia lekarskie, dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, II OSK 1352/19, decyzja administracyjna

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.6.2021 r. przedstawił pogląd, że art. 60 ust. 1 pkt 1 ZasiłkiU opiera się na uznaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy. Sprawa dotyczyła decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o cofnięciu uprawnień Skarżącemu. NSA uznał, że organy postępowały zgodnie z zasadami dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.6.2021 r., II OSK 1352/19, 
 zaprezentował pogląd, zgodnie
z którym art. 60 ust. 1 pkt 1 ZasiłkiU, który przewiduje możliwość cofnięcia uprawnienia do wystawiania
zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy, opiera się na uznaniu administracyjnym.
Stan faktyczny
Wyrokiem z 15.1.2019 r., VII SA/Wa 1153/18, 
 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po
rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej: Skarżący) na decyzję administracyjną Ministra Rodziny, Pracy i Polityki
Społecznej z marca 2018 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej
niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego
wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo o konieczności
osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, na okres 3 miesięcy, oddalił skargę.
W niniejszej sprawie organy obu instancji, w wyniku przeprowadzonej kontroli, ustaliły, że Skarżący wystawił
zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy ZUS ZLA bez przeprowadzenia bezpośredniego badania
ubezpieczonego, w okresie leczenia pacjenta w placówce medycznej. Jak wynika z wyjaśnień Skarżącego, ww.
zaświadczenia zostały wydane na prośbę żony pacjenta i na podstawie przedłożonej dokumentacji z leczenia w innej
placówce medycznej, z której pozyskiwał szczegółowe dane na temat stanu pacjenta. Ponadto Skarżący wskazał, że
kontaktował się z ubezpieczonym za pośrednictwem aplikacji mobilnej.
Z uzasadnienia wyroku NSA
W związku z powyższym NSA uznał, że stan faktyczny niniejszej sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony,
a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym, w zebranym w sposób
wyczerpujący, materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia
zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.
Uregulowana w art. 15 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735
ze zm. dalej: KPA) zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że po wniesieniu środka
odwoławczego dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Przypomnieć
należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu drugiej instancji jest wyznaczany zakresem
rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa
i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach
zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które
mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (wyrok NSA z 11.7.2019 r., II OSK 2236/17,
). Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch
kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku
przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody
i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru
jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok NSA z 16.3.2021 r., I OSK 291/21, 
).
W niniejszej sprawie nie ulega – zdaniem NSA – wątpliwości, że organy obu instancji prowadziły postępowanie
administracyjne w przedmiocie oceny prawidłowości orzekania przez Skarżącego o czasowej niezdolności do pracy
i wystawiania zaświadczeń lekarskich. Skoro decyzja organu odwoławczego została oparta na ustalonym wcześniej
przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, a organ ten, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA,
podzielił zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia, to decyzja ta mieściła się w zakresie gwarancji zachowania
zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 KPA.
Ponadto, nie można – w ocenie NSA – zgodzić się ze Skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana bez
zebrania wnioskowanych przez Skarżącego dowodów oraz bez jego udziału. WSA w Warszawie prawidłowo
stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 KPA oraz uwzględnia wszystkie
okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżący brał
czynny udział w postępowaniu, składał dodatkowe wyjaśnienia, w tym także na żądanie organu.
Zgodzić też należy się z WSA w Warszawie, iż instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (na
podstawie art. 24 KPA) jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie
tego rodzaju wniosku rodzi konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku
o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów



administracji do jego rozpoznania. Jednak w toku niniejszego postępowania administracyjnego wniosek taki nie
został przez Skarżącego zgłoszony, a więc zarzut naruszenia art. 24 § 3 KPA był nieuprawniony. Podobnie, nie
wypełnia dyspozycji art. 24 § 1 pkt 4 KPA sytuacja, w której w ocenie Skarżącego, w orzekaniu brały udział „osoby
zaangażowane poprzednio w szykanowanie Skarżącego”.
Także zarzuty naruszenia prawa materialnego NSA uznał za niezasadne i wskazał, że WSA w Warszawie słusznie
zauważył, że art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25.6.1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego
w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1133 ze zm. dalej: ZasiłkiU), który przewiduje możliwość
cofnięcia uprawnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy, opiera się na
uznaniu administracyjnym. W praktyce oznacza to, że organ może: (a) albo zastosować sankcję przewidzianą w tym
przepisie, albo (b) odstąpić od orzekania o tej sankcji, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes
obywateli. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym uznanie
administracyjne nie oznacza dowolności, a sądowa kontrola opartej na nim decyzji sprowadza się właśnie do
zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Istotne jest więc to, czy organ administracji
wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu
i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny,
w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść
pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (wyrok NSA z 16.4.2021 r., III OSK 340/21,
niepubl.).
Stanowisko NSA
Wobec powyższego, NSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym organy nie przekroczyły
przyznanego im uznania administracyjnego, na mocy przywołanego wcześniej art. 60 ust. 1 pkt 1 ZasiłkiU.
Rozstrzygając o cofnięciu Skarżącemu upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej
niezdolności do pracy, organy wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również te podnoszone przez
Skarżącego i mające stanowić o jego słusznym interesie. Organy wyjaśniły przy tym powody, dla których argumenty
Skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Oba organy podkreśliły, że zaświadczenia lekarskie mogą być
wystawiane wyłącznie po bezpośrednim badaniu pacjenta, a takie, zgodnie z oświadczeniem Skarżącego, nie
miało miejsca.
Słusznie też WSA w Warszawie, za organem odwoławczym, przypomniał, że z § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny,
Pracy i Polityki Społecznej z 8.12.2015 r. w sprawie zakresu informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo
do zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa lub ich wysokość oraz dokumentów
niezbędnych do przyznania i wypłaty zasiłków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 87, dalej: InfOkolZasR) wynika, że
dokumentem niezbędnym do przyznania i wypłaty zasiłku chorobowego za okres niezdolności do pracy
orzeczonej za granicą jest przetłumaczone na język polski zaświadczenie lekarskie wystawione
w zagranicznym zakładzie leczniczym lub przez zagranicznego lekarza. A zgodnie z § 6 InfOkolZasR obowiązku
przetłumaczenia na język polski nie stosuje się do zaświadczeń lekarskich wystawionych na terytorium państw
członkowskich Unii Europejskiej. Zatem argumentacja Skarżącego także w zakresie „nieważności” zwolnień
wystawianych przez lekarzy zagranicznych nie mogła usprawiedliwiać podjętych przez niego działań. Bez wątpienia
też InfOkolZasR znajduje umocowanie w ustawie, tj. w art. 61b ust. 6 ZasiłkiU, a więc nie narusza art. 92 ust. 1
Konstytucji RP.
Z ww. względów NSA – na podstawie art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
Na gruncie analizowanego wyroku, NSA wypowiedział się na temat zagadnienia uznania administracyjnego organu
rozstrzygającego sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych (tu: w przedmiocie cofnięcia upoważnienia do
wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy). NSA podkreślił, że wydawanie decyzji
administracyjnej w ww. zakresie oparte jest o uznanie administracyjne organu, co w praktyce oznacza, iż organ jest
uprawniony (a nie zobowiązany) do zastosowania przewidzianej prawem sankcji. Taka konstrukcja została
przewidziana w wielu ustawach regulujących i odnoszących się do uprawnień oraz kompetencji organów
administracji publicznej.

Wyrok NSA z 8.6.2021 r., II OSK 1352/19, 








Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w sprawie II OSK 1352/19 dotyczącej uznania administracyjnego w zakresie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wyrok NSA potwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa, a decyzja o cofnięciu uprawnienia do wystawiania zaświadczeń była uzasadniona oraz nie naruszała zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.