Zapisy ocenne w planie miejscowym

Ocena co do tego, czy obiekt harmonijnie wpisuje się w krajobraz oraz kolorystycznie wtapia się w istniejące pokrycie terenu, wymyka się obiektywnym kryteriom, co prowadzi do arbitralności. Skarżąca Spółka zakwestionowała zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które uniemożliwiały lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej. W odpowiedzi skarżony organ wniósł o oddalenie skargi. WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów, argumentując brak jasności i precyzji oraz naruszenie standardów prawidłowej legislacji.

Tematyka: zapisy ocenne, plan miejscowy, zagospodarowanie przestrzenne, stacje bazowe telefonii komórkowej, WSA Kraków, standardy legislacji, kryteria oceny, prawo miejscowe

Ocena co do tego, czy w konkretnym przypadku obiekt harmonijnie wpisuje się w krajobraz, jak i tego, czy
kolorystycznie wtapia się w istniejące pokrycie terenu, wymyka się obiektywnym kryteriom. Ocena taka
miałaby więc zawsze arbitralny charakter – stąd takie zapisy w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego nie są dopuszczalne.
Stan faktyczny
Skarżąca Spółka zakwestionowała § 8 ust. 4 uchwały, który ma następujące brzmienie:
„W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji
(w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:
1. nakaz takiego kształtowania konstrukcji wsporczych anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz
i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu;
2. lokalizacja w sposób nie przesłaniający punktów widokowych.”
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonych postanowieniach planu miejscowego wprowadzono
niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w możliwości lokalizowana
na terenie objętym tym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. nieostre i uznaniowe ograniczenie
możliwości lokalizowanych urządzeń, m.in. poprzez wprowadzenie uznaniowego wymogu „kształtowania konstrukcji
wsporczych anten tak, aby harmonijnie wpisywały są w krajobraz i kolorystycznie wtapiały w istniejące pokrycie
terenu” oraz wymogu „nie przesłaniania punktów widokowych”.
W praktyce więc każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury jest pozostawiona do uznania
organów administracji, w tym m.in. w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w postanowieniach planu, co może
oznaczać praktyczny zakaz ich lokalizowania.
Na obszarze objętym skarżonym planem Skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny zamierzała i nadał
zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby
użytkownikom sieci P. zapewnić lepszą łączność w tym rejonie jako wypełnienie przez operatora zobowiązań
wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Skarżone postanowienia planu miejscowego uniemożliwiają Skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również
praktycznie czynią niemożliwym skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji
zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.
Stanowisko WSA
WSA w Krakowie rozpoznał sprawę ze skargi Spółki na uchwałę nr LVIII/775/12 Rady Miasta Krakowa z 10.10.2012
r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Młynówka Królewska –
Filtrowa” i stwierdził nieważność § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności WSA zwrócił uwagę, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do
zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 777, dalej: WspTelekomU), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE
mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy
przywołać obowiązujące w niniejszej sprawie brzmienie normy art. 28 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: PlanZagospU), zgodnie z którym
naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także
naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki
przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad
sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc
zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także

standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie
podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały
o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: WSA
w Krakowie w wyroku z 5.12.2017 r., II SA/Kr 1037/17,
).
Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez
Skarżącą.
Analiza zapisów planu
Punktem wyjścia do analizy zaskarżonych przepisów musi być konstatacja, że plan miejscowy jest aktem prawa
miejscowego, stosownie do art. 14 ust. 8 PlanZagospU. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów
prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości
interpretacyjnych. Jak stwierdził TK: „(...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego wynika
nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany
z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie
prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod
względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich
adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących
wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu
winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista
i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być
skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego – dopiero spełnienie tego warunku
podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów”.
Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące
w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego
rolę jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu
akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną
dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo
stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.
Odnosząc się do treści zaskarżonych przepisów Sąd wskazał, że wyrażają one 2 nakazy odnoszące się do inwestycji
celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej).
Pierwszy nakaz wyrażony § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały zobowiązuje do „takiego kształtowania konstrukcji wsporczych
anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu”. Zdaniem
Sądu nakaz ten jest niejasny. Nie wiadomo bowiem, jakiego rodzaju kryteria mogą w tym przypadku decydować
o harmonijnym wpisywaniu się w krajobraz konstrukcji wsporczych anten, a nadto czym jest istniejące pokrycie
terenu, w które kolorystycznie mają wtapiać się tego rodzaju obiekty, tj. czy chodzi tu o istniejącą zabudowę, czy też
innego rodzaju zagospodarowanie, np. w postaci tzw. terenów zielonych.
Niewątpliwie ocena co do tego, czy w konkretnym przypadku obiekt harmonijnie wpisuje się w krajobraz, jak
i tego, czy kolorystycznie wtapia się w istniejące pokrycie terenu, wymyka się obiektywnym kryteriom; miałaby więc
zawsze arbitralny charakter.
Natomiast drugi nakaz sformułowany w § 8 ust. 4 pkt 2 uchwały zobowiązuje do lokalizacji inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) „w sposób
nie przesłaniający punktów widokowych”.
Z takiego sformułowania należałoby wywodzić, że obiekty objęte hipotezą ww. normy prawnej, mogą być
lokalizowane tylko w takich miejscach, w których nie będą przesłaniały (całkowicie/częściowo) wyznaczonych
w miejscowym planie punktów widokowych. Norma ta jednak nie precyzuje kryteriów tej oceny ani obszaru,
w odniesieniu do którego obowiązuje nakaz nieprzesłaniania punktów widokowych, punktów odniesienia, odległości,
według których to przesłanianie mogłoby podlegać ocenie. Brak kryteriów oceny przesłaniania punktów widokowych
uzależnia więc dopuszczalność lokalizacji ww. obiektów od subiektywnej w istocie oceny organu, co prowadzi do
wniosku, że analizowana norma nie spełnia standardów prawidłowej legislacji.
Norma ta narusza również art. 46 ust. 1 WspTelekomU skoro nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, gdzie na
obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu
łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej). W istocie nie wiadomo, czy na
obszarze objętym ustaleniami planu lokalizacja takich obiektów jest w ogóle dopuszczalna.

Komentarz
WSA w Krakowie podjął rozważania w zakresie zasad prawidłowej legislacji w odniesieniu do miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego.

WSA wskazał, że rzecz w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania
obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji
mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane,
czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami.
Z wyroku można wyczytać zasadę czytelnego formułowania wszystkich zapisów planów miejscowych,
w szczególności w taki sposób, by nie zawierały one kryteriów arbitralnie ocennych.

Wyrok WSA w Krakowie z 27.5.2021 r., II SA/Kr 209/21,

Wyrok WSA w Krakowie podkreślił konieczność precyzyjnego formułowania zapisów planów miejscowych, aby zapewnić czytelność i niezawodność regulacji. Zasady prawidłowej legislacji wymagają wyraźnego określenia zakazów i ograniczeń oraz unikania kryteriów arbitralnych. Analiza zaskarżonych przepisów wykazała brak jednoznaczności i brak konkretnych kryteriów, co prowadziło do uznaniowości decyzji administracyjnych.