Bezczynność w udzieleniu informacji publicznej

Bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej nie zawsze ma znaczenie rażącego naruszenia prawa. Sprawa dotyczy skargi Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej na temat nagród pracowników samorządowych. W wyniku skargi WSA zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, stwierdzając bezczynność organu, ale nie rażące naruszenie prawa. Orzeczenie dotyczy również ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych i tajemnicę przedsiębiorcy.

Tematyka: Bezczynność, informacja publiczna, skarga, WSA, rażące naruszenie prawa, funkcja publiczna, osoba pełniąca funkcję publiczną, dostęp do informacji publicznej

Bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej nie zawsze ma znaczenie rażącego naruszenia prawa. Sprawa dotyczy skargi Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej na temat nagród pracowników samorządowych. W wyniku skargi WSA zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, stwierdzając bezczynność organu, ale nie rażące naruszenie prawa. Orzeczenie dotyczy również ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych i tajemnicę przedsiębiorcy.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt
administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną
lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia
sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy
przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Skarga
Stowarzyszenie zaskarżyło bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji
publicznej, w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z 28.12.2020 r., wystosowanym za pośrednictwem poczty
elektronicznej. Treść tego wniosku, załączonego do skargi, brzmiała następująco:
„Prowadząc monitoring samorządów powiatu kieleckiego zadajemy pytania dotyczące nagród udzielonych
pracownikom samorządowym. W wyniku otrzymanych dotychczas informacji wiemy, iż różne samorządy w różny
sposób nagradzają swoich pracowników, stosowane są premie regulaminowe, nagrody zgodnie z ustawą lub dodatki.
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176,
dalej: DostInfPubU) wnosimy o udostępnienie informacji w zakresie:
• udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 oraz 2020 r.
otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz
informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku –
w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego;
• podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2020 r. wpływały
do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa;
• podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2019 r. wpływały
do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa.
Zakres naszego pytania dotyczy pracowników samorządowych podległych Wójtowi/Burmistrzowi/Prezydentowi, co do
których Wójt/Burmistrz/Prezydent ma kompetencje do przyznania premii, nagrody, dodatku”.
Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że na wstępie wniosku
Stowarzyszenia wskazano, że podmiot ten prowadzi monitoring samorządów powiatu kieleckiego i zadaje pytania
dotyczące nagród udzielonych pracownikom samorządowym. Wniosek nie zawierał podpisu reprezentanta
stowarzyszenia.
Z uwagi na takie brzmienie wniosku organ uznał, że został on omyłkowo skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy,
dlatego nie podjęto niezwłocznych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania. W 27.1.2021 r. wystosowano do
Stowarzyszenia pismo w tej sprawie. Do obecnej chwili nie otrzymano odpowiedzi na to pismo. Udzielono
skarżącemu informacji merytorycznej 4.2.2021 r. dotyczącej jego wniosku.
Stowarzyszenie ograniczyło wniesioną skargę i wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku wyłącznie
w zakresie punktu a) – przyznając, że organ udzielił odpowiedzi na żądania zawarte w pkt b) i c).
Stanowisko WSA
WSA w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie
udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie
informacji publicznej w części dotyczącej punktu a) – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego
wyroku; stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku oraz stwierdził, że
bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd umorzył postępowanie w pozostałym
zakresie.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie
podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego
obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu



nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności,
czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani
stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie
charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Ograniczenie dostępu do informacji publicznej
W zakresie, w jakim organ nie udzielił żądanej przez Stowarzyszenie informacji (z odwołaniem się przez organ do
ochrony danych osobowych) WSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 DostInfPubU, prawo do informacji
publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych
funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub
przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Okoliczność, iż określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 DostInfPubU, nie
oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia
informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 DostInfPubU zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie
(por. m.in. wyrok NSA z 15.6.2020 r., I OSK 2098/19, 
).
Niezależnie od tego, z przytoczonego unormowania art. 5 ust. 2 DostInfPubU wynika, że obowiązkiem organu jest
udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję publiczną w organach władzy publicznej lub wykonuje
powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej
informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji
publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za
zgodą danego pracownika.
Ustawodawca w DostInfPubU nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów
administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego
zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki
NSA z 8.7.2015 r., I OSK 1530/14, 
 i z 21.11.2018 r., I OSK 33/17, 
). Podkreśla się, że osobą pełniącą
funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek
osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia
m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań
przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub
majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie
tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15.11.2013 r., I OSK 1044/13, 
).
W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy
technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne,
wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości,
serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny
odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że
są zatrudnione w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 DostInfPubU
W świetle powyższych rozważań ustalenie, które stanowiska powiązane są z pełnieniem funkcji publicznych
w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 DostInfPubU, powinno wiązać się ze stosownym badaniem zakresu czynności
związanych z tymi stanowiskami, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.
Rażące naruszenie prawa
Sąd stwierdził jednocześnie, że organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności, która jednak nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości
i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi
posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego
naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także
terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA odniósł się do 3 istotnych zagadnień dotyczących dostępu do informacji publicznej:
1.   Bezczynności organu w tym zakresie.
2.   Rażącego naruszenia prawa.
3.   Wykładni pojęcie „osoba pełniąca funkcję publiczną” zawartego w art. 5 ust. 2 DostInfPubU.
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej



funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą
związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana
z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym Tym samym „funkcja publiczna”
jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że
ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 DostInfPubU) wiąże z pojęciem „sprawy publicznej” (art. 1 ust. 1
DostInfPubU), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to
wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację.

Wyrok WSA w Kielcach z 13.5.2021 r., II SAB/Ke 18/21, 








Omawiane orzeczenie WSA dotyczy trzech istotnych kwestii: bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, rażącego naruszenia prawa oraz definicji osoby pełniącej funkcję publiczną. Sąd w swoim wyroku odniósł się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, uwzględniającej każdą osobę związana z realizacją zadań publicznych.