Interes skargowy a stwierdzenie nieważności planu miejscowego

Tematyka: skarga, interes prawny, nieważność planu miejscowego, naruszenie prawa, legitymacja skargowa, telekomunikacja, akt prawa miejscowego, precyzja pojęć

Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym
uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie
nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko
w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania
planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.
Stan faktyczny
WSA w Krakowie rozpoznał sprawę ze skargi Spółki na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LVIII/776/12 z 10.10.2012
r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Młynówka Królewska –
Zygmunta Starego” i stwierdził nieważność § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Spółka wniosła do WSA w Krakowie skargę uchwałę Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. W zaskarżonej uchwale – w części obejmującej § 8 ust. 4 – strona skarżąca zarzuciła naruszenie
m.in. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm; dalej: PlanZagospU) oraz art. 4 ust. 1 i art.
15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 PlanZagospU – przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie
skarżonego przepisu, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów
prawa miejscowego oraz z pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury
telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych przez ustanawianie ograniczenia w możliwości lokalizowana na
terenie objętym ww. planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. przez nieostre i całkowicie arbitralne
wymogi, uzależniają w praktyce możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów
administracji;
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w skarżonej części uchwały wprowadzono niedopuszczalne w świetle
przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w możliwości lokalizowania na terenie objętym ww.
planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości
lokalizowanych urządzeń, m.in. poprzez wprowadzenie uznaniowego wymogu „kształtowania konstrukcji wsporczych
anten tak, aby harmonijnie wpisywały są w krajobraz i kolorystycznie wtapiały w istniejące pokrycie terenu” oraz
„nieprzesłaniania punktów widokowych”. W praktyce więc każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej
infrastruktury jest pozostawiona do uznania organów administracji, w tym m.in. w zakresie spełnienia kryteriów
wskazanych w postanowieniach planu, co może oznaczać praktyczny zakaz ich lokalizowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Stanowisko WSA
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: SamGminU) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone
uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może
zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową,
a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola
zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu
mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie
skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne
naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem
prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.12.2017 r., II SA/Kr 1037/17,
). W tym kontekście
trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym
podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności
uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu
kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, jak stanowi powołany już art. 28
ust. 1 PlanZagospU – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia
zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości

organów. Skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, wobec której legitymację do wniesienia skargi na
uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego wywodzić należy z art. 48 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu
rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.; dalej: WspRozwTelU).
Skarżąca zakwestionowała § 8 ust. 4 uchwały, który ma następujące brzmienie: „W przypadku lokalizacji inwestycji
celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej),
obowiązują zasady:
1. nakaz takiego kształtowania konstrukcji wsporczych anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz
i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu,
2. lokalizacja w sposób nie przesłaniający punktów i ciągów widokowych.”
Wymogi planu miejscowego
Punktem wyjścia do analizy zaskarżonych przepisów musi być konstatacja, zgodnie z którą plan miejscowy jest
aktem prawa miejscowego, stosownie do art. 14 ust. 8 PlanZagospU. Wiąże się z tym konieczność zachowania
wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących
wątpliwości interpretacyjnych. Jak stwierdził TK: „(...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego
wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany
z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie
prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod
względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich
adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących
wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu
winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista
i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być
skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego – dopiero spełnienie tego warunku
podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów”. Powyższe wymagania dotyczą także
prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego.
Odnosząc się już do treści zaskarżonych przepisów należy wskazać, że wyrażają one dwa nakazy odnoszące się do
inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii
komórkowej).
Pierwszy nakaz wyrażony § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały zobowiązuje do „takiego kształtowania konstrukcji
wsporczych anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz i kolorystycznie wtapiały się w istniejące
pokrycie terenu”. Zdaniem Sądu nakaz ten jest niejasny. Nie wiadomo bowiem, jakiego rodzaju kryteria mogą w tym
przypadku decydować o harmonijnym wpisywaniu się w krajobraz konstrukcji wsporczych anten, a nadto, czym jest
istniejące pokrycie terenu, w które kolorystycznie mają wtapiać się tego rodzaju obiekty, tj. czy chodzi tu o istniejącą
zabudowę, czy też innego rodzaju zagospodarowanie, np. w postaci tzw. terenów zielonych. Niewątpliwie, ocena co
do tego, czy w konkretnym przypadku obiekt harmonijnie wpisuje się w krajobraz, jak i tego, czy kolorystycznie
wtapia się w istniejące pokrycie terenu, wymyka się obiektywnym kryteriom; miałaby więc zawsze arbitralny
charakter.
Natomiast drugi nakaz sformułowany w § 8 ust. 4 pkt 2 uchwały zobowiązuje do lokalizacji inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) „w sposób
nie przesłaniający punktów i ciągów widokowych”. Z takiego sformułowania należałoby wywodzić, że obiekty
objęte hipotezą ww. normy prawnej, mogą być lokalizowane tylko w takich miejscach, w których nie będą przesłaniały
(całkowicie/częściowo) wyznaczonych w miejscowym planie punktów i ciągów widokowych. Norma ta jednak nie
precyzuje kryteriów tej oceny, ani obszaru, w odniesieniu do którego obowiązuje nakaz nieprzesłaniania punktów
i ciągów widokowych, punktów odniesienia, odległości, według których to przesłanianie mogłoby podlegać ocenie.
Brak kryteriów oceny przesłaniania punktów i ciągów widokowych uzależnia więc dopuszczalność lokalizacji ww.
obiektów od subiektywnej w istocie oceny organu, co prowadzi do wniosku, że analizowana norma nie spełnia
standardów prawidłowej legislacji. Norma ta narusza również art. 46 ust. 1 WspRozwTelU, skoro nie pozwala na
jednoznaczne ustalenie, gdzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu dopuszczalna jest lokalizacja
inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii
komórkowej). W istocie nie wiadomo, czy na obszarze objętym ustaleniami planu lokalizacja takich obiektów jest
w ogóle dopuszczalna.

Komentarz
Omawiane orzeczenie odnosi się do kilku istotnych kwestii związanych z zaskarżaniem i kwestionowaniem
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, legitymacja skargowa i interes prawny
w zaskarżeniu uchwały nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, po drugie, nie każde naruszenie prawa
uzasadnienia stwierdzenie nieważności uchwały, po trzecie, w aktach prawa miejscowego należy bezwzględnie

posługiwać się precyzyjnymi pojęciami – tak by pozostawiać organowi stosującemu prawo jak najmniejsze pole do
interpretacji zapisów.

Wyrok WSA w Krakowie z 16.4.2021 r., II SA/Kr 213/21,

Omawiane orzeczenie odnosi się do kilku istotnych kwestii związanych z zaskarżaniem i kwestionowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Legitymacja skargowa i interes prawny w zaskarżeniu uchwały nie oznaczają automatycznego stwierdzenia nieważności uchwały. W aktach prawa miejscowego należy posługiwać się precyzyjnymi pojęciami, aby ograniczyć pole do interpretacji zapisów.