Uzasadnienie decyzji administracyjnej i jego istota

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Brak zgodności między kodem PKD w wniosku a rejestrem REGON był kluczowym argumentem w rozpatrywanej sprawie.

Tematyka: Uzasadnienie decyzji administracyjnej, organ wydający decyzję, przesłanki decyzji administracyjnej, wyrok sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadnienie faktyczne i prawne, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28.6.2021 r. podkreślił, że z samej istoty
uzasadnienia decyzji administracyjnej wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się
organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę
rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Ponadto, WSA
w Krakowie zaznaczył, iż wskazywanie dopiero w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie
może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej, I SA/Kr 593/21,
.
Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z 31.3.2021 r. odmówił J. M. (dalej: Skarżący) zwolnienia
z obowiązku opłacania należnych składek za luty 2021 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że
zasady zwalniania płatnika składek z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na:
1. ubezpieczenie społeczne,
2. ubezpieczenie zdrowotne,
3. Fundusz Pracy,
4. Fundusz Solidarnościowy,
5. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub
6. Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1.2.2021 r. do 28.2.2021 r. zostały wskazane w rozporządzeniu
Rady Ministrów z 26.2.2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek
pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 371, dalej: WspUczObrGospR).
Z § 10 ust. 2 WspUczObrGospR w zw. z § 11 pkt 3 WspUczObrGospR wynika, że warunkami przedmiotowego
zwolnienia są:
1. prowadzenie 30.11.2020 r. działalności gospodarczej oznaczonej według PKD 2007 jako jeden ze wskazanych
w tym paragrafie kodów;
2. osiągnięcie przychodu z ww. działalności, w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia
wniosku niższego, co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim (lub
analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek
przed 1.11.2020 r.);
3. przesłanie deklaracji rozliczeniowych (lub imiennych raportów miesięcznych należnych za luty 2021 r.) nie
później niż do 31.3.2021 r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
We wniosku z 11.3.2021 r. Skarżący wskazał, że prowadzi przeważającą działalność pod kodem PKD 5630Z,
a zgodnie z danymi REGON kod przeważającej działalności to 6820Z, który nie uprawnia do zwolnienia. Skarżący
złożył skargę do WSA w Krakowie podnosząc, iż jedyną faktyczną działalnością gospodarczą jest prowadzenie drink
baru F. S.C. od 1995 r. z PKD 56.30.Z do chwili obecnej. Wskazał także na zerowy przychód od końca października
2020 r. oraz na okoliczność, że Urząd Pracy w podobnej sytuacji, po sprawdzeniu stanu faktycznego, przyznał
dotację dotyczącą tak firmy F. S.C., jak i jej pracowników biorąc pod uwagę REGON firmy F. S.C., którym jest PKD
56.30.Z.
Z uzasadnienia WSA w Krakowie
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna ZUS w przedmiocie odmowy zwolnienia
z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 r.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 31zo ust. 10 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach
związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz
wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: KoronawirusU). Spór między
stronami zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższego przepisu w ustalonym stanie faktycznym.
Poddając kontroli zaskarżoną decyzję wskazać należy na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę,
które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak
i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania

administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy
administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań
organu na podstawie kryterium legalności.
Uzasadnienie decyzji administracyjnej
W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 735 ze zm., dalej: KPA), decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się
w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz
przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie
podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane
w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 KPA. Jednocześnie uzasadnienie
powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego
decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem
niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony,
a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie
przeanalizowane.
Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ
wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia
i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest
przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie
motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów
tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie
bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań
oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na
jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym – wynikającym wprost z art. 107 § 1 i 3
KPA – ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego
wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, decyzja zawiera prawidłowo
zredagowaną sentencję. W uzasadnieniu przywołano treść przepisów WspUczObrGospR, a następnie zredagowano
sformułowanie o treści: „Kod PKD 5630Z przeważającej działalności podany we wniosku nie jest zgodny z rejestrem
REGON. Na 30.11.2020 r. przeważającym kodem PKD Pana działalności był kod 6820Z, który nie uprawnia do
zwolnienia z opłacania składek”. Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja, wedle której, w związku
z powyższym, Skarżącemu nie przysługiwać ma prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek,
a potem już tylko pouczenie. Taki sposób uzasadnienia nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia
sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej
stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku Skarżącej a następnie dokonać jego subsumpcji pod
mający zastosowanie w sprawie art. 31zo ust. 10 KoronawirusU w zw. z art. 31zy ust. 1 KoronawirusU odsyłający do
WspUczObrGospR, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd
musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu
administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może
zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Rozstrzygnięcie WSA w Krakowie
Mając na uwadze powyższe WSA w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję
i wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko WSA w Krakowie
przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom
art. 107 § 3 KPA.

Komentarz
WSA w Krakowie w analizowanym rozstrzygnięciu wypowiedział się na temat wymogów stawianych wobec
uzasadnienia decyzji administracyjnej i wskazał, że jego celem jest po pierwsze przedstawienie procesów
myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, po drugie – wskazanie motywów będących podstawą
podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie – po trzecie – wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego
takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Sformułowanie uzasadnienia decyzji
administracyjnej zgodnie z wyżej wymienionymi wytycznymi jest ważne z punktu widzenia adresatów tego
rozstrzygnięcia. Prawidłowo przygotowane uzasadnienie powinno pozwolić stronie postępowania administracyjnego
na zrozumienie zarówno treści zapadłego rozstrzygnięcia, jak i przyczyn jego podjęcia, a sądowi administracyjnemu
– na dokonanie kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

Wyrok WSA w Krakowie z 28.6.2021 r. I SA/Kr 593/21,

Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla zrozumienia motywów wydanego aktu oraz kontroli prawidłowości działań organu. Brak kompleksowego uzasadnienia uniemożliwia skuteczną ocenę decyzji przez sąd administracyjny.