Postępowanie dowodowe z inicjatywy strony
Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu i zgłoszonych przez strony. Strony mają prawo do aktywności w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, a organy administracji publicznej nie mogą ignorować dowodów przedstawionych przez strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy powinny ustosunkować się do przedstawionych dowodów i wyjaśnić pojawiające się wątpliwości.
Tematyka: postępowanie dowodowe, dowody z urzędu, aktywność stron, Naczelny Sąd Administracyjny, wyczerpujące wyjaśnienie, ustalenie stanu faktycznego, skarga kasacyjna
Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu i zgłoszonych przez strony. Strony mają prawo do aktywności w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, a organy administracji publicznej nie mogą ignorować dowodów przedstawionych przez strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy powinny ustosunkować się do przedstawionych dowodów i wyjaśnić pojawiające się wątpliwości.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Co więcej organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.2.2021 r. Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8.12.2017 r., uwzględnił skargę S. P. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając ww. decyzję. W przedmiotowej decyzji wskazano, że przedmiotem łączących Spółkę z uczestnikiem postępowania umów było nadzorowanie przeładunków magazynowych i sporządzanie raportów pokontrolnych oraz ocena stanów technicznych kontenerów. W ocenie organu odwoławczego umowy zobowiązywały uczestnika postępowania w głównej mierze do starannego i rzetelnego wykonania czynności, co nie pozwalało na zakwalifikowanie czynności polegających na świadczeniu usług związanych z nadzorowaniem i oceną oraz ich raportowania jako rezultat materialny bądź niematerialny, nawet jeżeli do ich sporządzenia potrzebna była specjalistyczna wiedza. Nie można było wobec tego przyjąć, aby w efekcie tych czynności miało powstać dzieło posiadające indywidualny charakter, powstałe w wyniku działalności twórczej wykonawcy umowy. Czynności polegające na nadzorowaniu i ocenie nie mogą być zakwalifikowane jako działalność twórcza. Konkludując, organ stwierdził, że zawarte przez strony umowy były umowami o świadczenie usług, czyli umowami starannego działania, pomimo nazwania ich umowami o dzieło. Umowy nie określały cech jakie miałoby posiadać dzieło, nie wskazywały jakichkolwiek kryteriów określających rezultat umów, brak było również postanowień dotyczącego odbioru dzieła. WSA w Warszawie, uwzględniając skargę Spółki na ww. decyzję, stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA i art. 107 § 3 KPA. W ocenie WSA w Warszawie materiał dowodowy sprawy wskazywał, że strony zawarły umowę, której rezultatem w oparciu o wytyczne Spółki było przygotowanie konkretnego raportu dla każdej kontrolowanej partii towaru, która różniła się między sobą zarówno co do ilości, jak i jakości. Wobec tego, WSA w Warszawie za nieuzasadnione uznał stanowisko organu, że uczestnik postępowania dokonywał czynności powtarzalnych i niezindywidualizowanych i przyjął, że zadaniem uczestnika postępowania nie było wykonanie szeregu czynności o wymaganym poziomie staranności, ale rezultatem umowy było sporządzenie raportu, który wymagał od wykonawcy wykazania się wiedzą specjalistyczną i doświadczeniem zawodowym. Podkreślił, że zgodnie z umową uczestnik miał wykonać nadzór, a następnie sporządzić raport osobiście. W zakresie wykonywanych czynności był samodzielny i nie działał pod kontrolą zamawiającej Spółki. Wszystkie te cechy porozumień Spółki z uczestnikiem postępowania, przemawiały, zdaniem WSA w Warszawie, za uznaniem, że celem stron było uzyskanie konkretnego rezultatu w postaci gotowego raportu zawierającego dokumentację fotograficzną, obejmującą nie tylko sam towar ale również przebieg procesu technologicznego. Wykonanie przez uczestnika czynności objętych umowami sprowadzało się w istocie do niepowtarzalnych, różnych i wymagających wiedzy specjalnej zabiegów. Wszystko to, w ocenie WSA w Warszawie, było charakterystyczne dla umowy o dzieło, a nie dla umowy o świadczenie usług, co do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył w całości ww. wyrok zarzucając m.in. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie, że Prezes NFZ naruszył art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA i art. 107 § 3 KPA oraz błędne przyjęcie, że Prezes NFZ niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie przeprowadzenie oceny postępowania dowodowego, podczas gdy Prezes NFZ podjął odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, a przeprowadzone postępowanie oraz rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego materiału, ocenionego wyczerpująco przez organ, ze szczególnym uwzględnieniem treści zawartych umów, protokołu kontroli oraz wyjaśnień płatnika, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego. Naruszenie przepisów skutkowało zdaniem Prezesa NFZ błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Stanowisko NSA na temat postępowania dowodowego Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że zdaniem organu, WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż Prezes NFZ niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie oceny postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom art. 7 KPA i art. 77 KPA. Wobec tak sformułowanego zarzutu NSA wskazał, że zgodnie z art. 7 KPA, art. 77 KPA, art. 78 § 1 KPA i art. 107 § 3 KPA, w toku postępowania administracyjnego organ ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (wyrok NSA z 24.11.2011 r., II OSK 1639/10, ). Na organie ciąży również obowiązek rozważenia zarzutów podnoszonych przez stronę jeśli związane są one z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej mającego zapaść w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, NSA podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie, że organ nie przeprowadził wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizował argumentów podniesionych przez pełnomocnika Spółki, co doprowadziło do niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Przede wszystkim organ nie odniósł się do argumentów podniesionych przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego, a także w odwołaniu, które dotyczyły istotnych okoliczności sprawy, pozwalających na ustalenie, czy przedmiotem spornych umów było dzieło czy zlecenie. Słusznie uznał w tym zakresie WSA w Warszawie, że dokonanie takiej oceny musiało być poprzedzone analizą raportów kontrolnych sporządzanych przez uczestnika postępowania, które to raporty wskazywały na zindywidualizowany charakter zależny od klienta Spółki i rodzaju transportu – przeładowywanego towaru - nad którym uczestnik miał sprawować nadzór. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy powinien pozostać również powołany przez Spółkę wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie, który co prawda nie wiąże organu w niniejszej sprawie, lecz powinien zostać przez niego przeanalizowany jako wydany w sprawie zbliżonej do tej, która jest przedmiotem postępowania. W konsekwencji nie ma podstaw twierdzenie organu, że WSA w Warszawie ocenił umowę zawartą między Spółką a uczestnikiem postępowania jako umowę o dzieło. Jakkolwiek WSA w Warszawie wskazał w końcowej części swoich wywodów, że analiza raportów oraz umów łączących uczestnika postępowania ze Spółką, wykazują cechy charakterystyczne dla umowy o dzieło, to opinii tej nie można uznać za wiążącą i jednoznaczną ocenę WSA w Warszawie w zakresie charakteru spornych umów, szczególnie gdy bezpośrednią i pierwszorzędną przyczyną uchylenia decyzji Prezesa NFZ było stwierdzenie nieprzeprowadzenia przez organ pełnego postępowania, które pozwalałoby na kontrolę sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), oddalił skargę kasacyjną. Komentarz Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określony jest wprost w KPA. W analizowanym wyroku NSA zwrócił uwagę zarówno na prawa strony postępowania, jak i obowiązki organu w tym zakresie, i wskazał, że organ nie może pozostawać bierny w sytuacji, gdy strona wykazuje inicjatywę dowodową. NSA przypomniał, że ustalenie stanu faktycznego powinno nastąpić w oparciu o dowody przeprowadzone z urzędu, ale także na wniosek strony. Wyrok NSA z 23.2.2021 r., II GSK 1652/18,
NSA podkreślił, że organ ma obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz uwzględnienia argumentów strony. NSA uznał, że organ nie wykonał wszystkich dowodów, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności sprawy. W rezultacie NSA oddalił skargę kasacyjną.