Postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym

Organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji pominął istotne okoliczności, bądź sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Analiza stanu faktycznego sprawy oraz decyzji organów administracyjnych i sądowych w kontekście ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Kwestia bezprzedmiotowości postępowania oraz naruszenia zasad postępowania dowodowego.

Tematyka: postępowanie dowodowe, organ odwoławczy, udzielenie ochrony międzynarodowej, bezprzedmiotowość postępowania, zasady postępowania dowodowego, błędy organów administracji, skarga kasacyjna, wyrok NSA

Organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji pominął istotne okoliczności, bądź sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Analiza stanu faktycznego sprawy oraz decyzji organów administracyjnych i sądowych w kontekście ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Kwestia bezprzedmiotowości postępowania oraz naruszenia zasad postępowania dowodowego.

Organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji,
gdy organ pierwszej instancji pominął istotne okoliczności, bądź sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia.
Stan faktyczny sprawy
Komendant Placówki Straży Granicznej w Medyce (dalej: Organ I instancji) wydał w sierpniu 2017 r. w stosunku do
S.A. (dalej: Skarżący) decyzję o odmowie wjazdu na terytorium Polski, ponieważ Skarżący będący cudzoziemcem,
który stawił się na granicy 31.7.2017 r., nie posiadał dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Komendant
Główny Straży Granicznej (dalej: Organ odwoławczy) decyzją z października 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12.4.2018 r., IV SA/Wa 57/18, 
 uchylił obie
decyzje.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1.2.2019 r., II OSK 3032/18, 
 nie uwzględnił skargi kasacyjnej
wniesionej przez Organ odwoławczy od ww. wyroku, a w uzasadnieniu wskazał potrzebę wyjaśnienia, czy Skarżący
podczas przekraczania granicy zamierzał ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. NSA
wskazał, że ze znajdującej się w aktach notatki służbowej sporządzonej 31.7.2017 r. wynika, że Skarżący nie
posiadał wymaganych do przekroczenia granicy dokumentów i nie podał jako powodu wjazdu obawy o swoje życie,
a jedynie, że nie będzie mógł dłużej przebywać na Ukrainie. W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa
sporządzona 1.8.2017 r., z której wynika, że 31.7.2017 r. około godziny 22.00 na stanowisko, na którym dokonywano
kontroli zgłosił się J.Ż. i oświadczył, że jest pełnomocnikiem Skarżącego. NSA podkreślił, że w toku całego
postępowania administracyjnego pełnomocnik Skarżącego konsekwentnie podnosił, że w trakcie kontroli granicznej
na przejściu w Medyce Skarżący zgłaszał funkcjonariuszowi, iż jest prześladowany w kraju pochodzenia i chce
w Polsce ubiegać się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Ponadto pełnomocnik Skarżącego dodał, że jest to
trzydziesta próba przekroczenia granicy poprzez Skarżącego. Z tego względu NSA przyjął, że „co najmniej
przedwcześnie organy administracji uznały, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości”.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z września 2019 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Organu
I instancji z czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zezwolenia na wjazd Skarżącemu 31.7.2017
r. Organ odwoławczy uznał, że odmowa zezwolenia na przekroczenie granicy i jej faktyczne nieprzekroczenie
skutkuje uznaniem sprawy za zakończoną nawet w przypadku uchylenia takiej decyzji. Każda kolejna próba
przekroczenia powoduje wszczęcie nowego postępowania w sprawie o zezwolenie na wjazd. Skarżący nie przebywa
na granicy w oczekiwaniu na wynik sprawy, dlatego postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu
art. 105 § 1 KPA.
Wyrok WSA
Wyrokiem z 12.3.2020 r., IV SA/Wa 2905/19 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Organu odwoławczego
i wskazał, że stanowisko organów o umorzeniu postępowania z tego powodu, ze Skarżący już nie znajduje się na
granicy należy uznać za przedwczesne. Zdaniem WSA w Warszawie organy obu instancji nie odniosły się do
wniosku pełnomocnika Skarżącego o dopuszczenie dowodu z nagrania audio zarejestrowanego 31.7.2017 r. na
okoliczność deklarowanego celu wjazdu na terytorium Polski.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej od ww. wyroku zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na
wynik sprawy, m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 6 KPA, art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 11
KPA i art. 80 KPA przez bezpodstawne przyjęcie, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący
okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie,
podczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zawierając
przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, zaś
okoliczności, na które przeprowadzenia dowodów domagał się pełnomocnik Skarżącego zostały wyjaśnione
w sposób niebudzący wątpliwości, a ponadto organy, oddalając zgłoszone przez pełnomocnika wnioski dowodowe,
wyczerpująco wytłumaczyły Skarżącemu przyczyny, w związku z wystąpieniem których nie było potrzeby
przeprowadzania zgłoszonych przez pełnomocnika Skarżącego dowodów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Z uzasadnienia NSA




Na wstępie NSA wskazał, że zarówno organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i WSA w Warszawie związane były,
na podstawie art. 153 PostAdmU, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku
NSA z 1.2.2019 r., II OSK 3032/18. Sądy pierwszej i drugiej instancji zobowiązały organy rozpoznające sprawę do
ponownego wyjaśnienia, czy Skarżący 31.7.2017 r. zamierzał ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej
w Polsce i deklarował złożenie wniosku w tej sprawie.
Następnie NSA uznał, że nie jest uzasadnione stanowisko Skarżącego kasacyjnie organu o konieczności umorzenia
postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 KPA. Takie stanowisko stoi w sprzeczności ze wskazaniami
zawartymi w wyroku NSA z 1.2.2019 r., II OSK 3032/18. Już WSA w Warszawie w wyroku z 12.4.2018 r. stwierdził,
że na orzekających organach ciąży obowiązek ustalenia przeszkody do orzeczenia o odmowie wjazdu w postaci
deklarowania przez cudzoziemca zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową. Zgłoszenie żądania udzielenia
ochrony międzynarodowej wyłącza, stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35), wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po drugie,
przyjęcie prezentowanego poglądu pozbawiłoby cudzoziemca faktycznej ochrony sądowej, której celem jest kontrola
legalności działania organów administracji. Inaczej rzecz ujmując, NSA wskazał, że byłaby to iluzja zarówno
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak sądowoadministracyjnego, a ponadto całkowite
zaprzeczenie istoty sądowej kontroli administracji. Stawiałoby to pod znakiem zapytania racjonalność składania
odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie wjazdu. W świetle powyższego, za niezasadny należało
zdaniem NSA uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w związku z art. 6 KPA, art. 7 KPA, art. 8
KPA, art. 11 KPA i art. 80 KPA. Organ, błędnie uznając, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości
postępowania z powodu nieprzebywania cudzoziemca na granicy, nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego
sprawy w zakresie zaistnienia przesłanki negatywnej wydania decyzji, co stało w sprzeczności z art. 7 KPA i zasadą
zaufania do władzy publicznej z art. 8 KPA, a także z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 KPA.
Naruszenie zasad postępowania dowodowego
Kolejno, zdaniem NSA, uznanie za bezprzedmiotową potrzebę wyjaśnienia wątpliwości co do przebiegu czynności na
granicy 31.7.2017 r. doprowadziło, jak słusznie wskazał WSA w Warszawie, do naruszenia przez organ zasad
postępowania dowodowego. Pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 5.6.2019 r. zgłosił wnioski dowodowe i wnosił
o ponowne przesłuchanie cudzoziemca, świadków M.K. i K.S., a także przeprowadzenia dowodu z posiadanego
przez pełnomocnika nagrania audio na okoliczność deklarowanego celu wjazdu do Polski i zgłoszenia wniosku
o udzielenie ochrony podczas kontroli granicznej. Organ nie odniósł się do wniosków dowodowych,
a w szczególności dopuszczenia dowodu z nagrania audio zarejestrowanego 31.7.2017 r., tj. w dniu próby
przekroczenia granicy przez cudzoziemca, które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej
sprawy i wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych, na które zwracały uwagę sądy administracyjne
w wyrokach wydanych uprzednio w rozpoznawanej sprawie. Brak odniesienia się do zgłaszanych w odwołaniu
dowodów stanowi w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 KPA. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie
organu, zaskarżona decyzja narusza także art. 15 KPA, który w powiązaniu z art. 136 KPA nakłada na organ
odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ pierwszej
instancji pominął istotne okoliczności, bądź sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia.
Mając na uwadze powyższe, NSA, na podstawie art. 184 PostAdmU, oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA skoncentrował się na zagadnieniach proceduralnych postępowania
administracyjnego dotyczących zasad i zakresu prowadzenia przez organ każdej z instancji postępowania
dowodowego. NSA wskazał, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy jest co do zasady obowiązkiem organu
pierwszej instancji, a w niektórych sytuacjach – także organu odwoławczego. NSA za błędy organów administracji
w tym zakresie uznał brak podjęcia próby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak odniesienia się do
zgłaszanych w odwołaniu wniosków dowodowych.

Wyrok NSA z 6.7.2021 r., II OSK 3143/20, 








NSA w swoim wyroku skupił się na błędach organów administracji związanych z brakiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwym prowadzeniem postępowania dowodowego. NSA oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 PostAdmU. Wyrok NSA z lipca 2021 roku stanowi zakończenie analizy zagadnień proceduralnych postępowania administracyjnego.