Wykluczenie studenta ze szkolenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego
Akt Rektora w postaci wykluczenia studenta z listy szkolenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Decyzje zakładowe wewnętrzne nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego, ponieważ nie mają charakteru decyzji administracyjnej. NSA po rozpoznaniu sprawy uznał, że zaskarżony akt nie należy do kategorii decyzji administracyjnych podlegających kontroli sądów administracyjnych.
Tematyka: wykluczenie studenta, akty zakładowe, sąd administracyjny, autonomia uczelni, władztwo zakładowe
Akt Rektora w postaci wykluczenia studenta z listy szkolenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Decyzje zakładowe wewnętrzne nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego, ponieważ nie mają charakteru decyzji administracyjnej. NSA po rozpoznaniu sprawy uznał, że zaskarżony akt nie należy do kategorii decyzji administracyjnych podlegających kontroli sądów administracyjnych.
Akt Rektora w postaci wykluczenia studenta z listy szkolenia nie jest aktem, który podlega kognicji sądów administracyjnych. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi KPA i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego, co oznacza, że nie ma możliwości kontroli legalności takich rozstrzygnięć. Zaskarżeniu podlegają natomiast akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Stan faktyczny NSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od postanowienia WSA w Lublinie z 30.12.2020 r., III SA/Lu 1184/20, w sprawie ze skargi K.S. na akt Rektora w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia lotniczego postanowił oddalić skargę kasacyjną WSA odrzucił skargę K.S. na akt Rektora w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że zaskarżony akt nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi on władczy, jednostronny przejaw woli Rektora w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną, ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU). Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, dotyczące kwestii związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Sąd, badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Rektora w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia wyjaśnił, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Ustawodawca, dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie z 20.7.2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze zm., dalej: PrSzkolWyżN). Zgodnie z przepisami PrSzkolWyżN, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się m.in. o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 PrSzkolWyżN), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 PrSzkolWyżN), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 PrSzkolWyżN), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8 PrSzkolWyżN); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5 PrSzkolWyżN); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318 PrSzkolWyżN); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3 PrSzkolWyżN). Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Wykluczenia ze szkolenia nie można traktować jako skreślenia z listy studentów. Skarżący nie został bowiem skreślony z listy studentów uczelni, a jedynie ze szkolenia i kontynuuje studia. W skardze wskazano, że zaskarżony akt faktycznie skreślił skarżącego ze specjalizacji, jednak nie z listy studentów Uczelni. Student złożył skargę kasacyjną. Stanowisko NSA NSA podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne, określane w nauce prawa administracyjnego aktami władztwa zakładowego. Takie akty dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Podkreślić przy tym należy, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa, np. regulaminach, niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem decyzja wydana w oparciu o Regulamin szkolenia, tj. o wykluczeniu ze szkolenia jest związana z tokiem studiów, bowiem rozstrzygnięcie to nie pozbawiało skarżącego kasacyjnie statusu studenta. Zaskarżony akt, dotyczący sprawy związanej bezpośrednio z tokiem studiów skarżącego kasacyjnie i uregulowanej przepisami o charakterze wewnętrznym, został wydany w celu wywołania konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero ewentualne skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i po wyczerpaniu środków odwoławczych, decyzja taka mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi KPA i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego, co oznacza, że nie ma możliwości kontroli legalności takich rozstrzygnięć. Zaskarżeniu podlegają natomiast akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zaskarżony akt jest bowiem wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym. Nie jest on decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 PostAdmU. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy prawnej decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie. Taka sytuacja zaś nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podstawą wydania przez organ uczelni zaskarżonego aktu był wyłącznie przepis regulaminu szkolenia, a zatem przepis stanowiący wewnętrzne źródło prawa uczelni, nie zaś przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżony akt nie stanowi również innego aktu lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU Komentarz Omawiane orzeczenie dotyczy doniosłego problemu dopuszczalności administracyjnej drogi sądowej. NSA wskazał, że nie jest tak, że każdy akt podmiotu publicznego podlega kontroli sądu administracyjnego. Akty kierownictwa wewnętrznego takiej kontroli nie podlegają. Ponadto Sąd wskazał na istotę przyznanej uczelniom publicznym autonomii – w tym m.in. wyraża się to, że tylko wyróżnione w ustawie akty podejmowane w ramach uczelni podlegają kontroli sądów administracyjnych. Postanowienie NSA z 14.6.2021 r., III OSK 4822/21,
NSA potwierdził, że akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi KPA i nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżony akt Rektora dotyczący wykluczenia ze szkolenia jest aktem władztwa zakładowego wewnętrznego i nie przesądza ostatecznie o sytuacji prawnej studenta. NSA podkreślił istotę autonomii uczelni publicznych w kształtowaniu stosunków administracyjnoprawnych.