Charakter prawny włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków

Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie przepisów prawa wymaga uwzględnienia terminów i procedur określonych w ustawach. Postanowienie WSA w Krakowie oraz orzeczenie NSA wykazują różnice interpretacji dotyczące charakteru działań organu oraz podstaw skargi do sądu administracyjnego. Istotne jest także zawiadomienie właściciela zabytku o włączeniu karty adresowej. Orzecznictwo wskazuje na konieczność precyzyjnego rozróżnienia aktów wymagających kontroli sądowej.

Tematyka: włączenie karty adresowej, gminna ewidencja zabytków, postępowanie administracyjne, sąd administracyjny, ochrona zabytków, karta adresowa zabytku, NSA, WSA, interpretacja prawa, zawiadomienie właściciela zabytku

Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2
OchrZabU w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26.5.2011 r.
w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz
krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem jest
czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.
Stan faktyczny
Postanowieniem z 24.11.2020 r., II SA/Kr 1106/20,
WSA w Krakowie odrzucił skargę Skarżących na
czynność Wójta Gminy w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.
Sąd wskazał, że zaskarżona czynność Wójta Gminy jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej:
PostAdmU). Termin do wniesienia skargi na taką czynność określony jest w art. 53 § 2 PostAdmU. Stosownie do
tego przepisu „jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na
akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący
dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że
uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.”
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia
w całości i rozpoznania sprawy ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na zażalenie Wójt wniósł o jego oddalenie.
W sprawie WSA i NSA wskazali na istotne argumenty dotyczące ustalenia podstawy prawnej złożenia skargi – i to
zagadnienie stanowi przedmiot omówienia.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć podstawą rozstrzygnięcia była głównie kwestia
zachowania terminu do złożenia skargi.
NSA rozpoznał zażalenia Skarżących na postanowienie WSA w Krakowie z 24.11.2020 r., II SA/Kr 1106/20,

o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi na czynność Wójta Gminy w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku
do gminnej ewidencji zabytków i postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarga na czynność Wójta w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku
do gminnej ewidencji zabytków została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 PostAdmU oraz
prawidłowo uznał, iż zaskarżona czynność. jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.
WSA błędnie natomiast stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na
brak winy skarżących w uchybieniu terminu.
W myśl art. 22 ust. 4 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 710,
dalej: OchrZabU), wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest prowadzić gminną ewidencję zabytków
w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie zaś do art. 22 ust. 5 OchrZabU
w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1. zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2. inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3. inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu
z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostały wydane przepisy
wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26.5.2011 r. w sprawie
prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu

zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej:
RejZabR).
Zgodnie z § 18 RejZabR wójt włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub
znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane
zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku
do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (ust. 1). W przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki
określone w ust. 1 wójt włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu
porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji
zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich (ust. 2). Stosownie zaś do § 18b RejZabR o zamiarze
włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz o włączeniu tej karty wójt zawiadamia
niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku. Istotne znaczenie ma to, że w przypadku zabytku będącego
historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej
zabytku oraz o włączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej BIP.
Właściciel lub posiadacz zabytku zawiadamiany jest na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia
karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do
gminnej ewidencji zabytków dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku.
Różnice w orzecznictwie
NSA podkreślił brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych
na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 OchrZabU. Zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za
czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Zgodnie z drugim poglądem działania
organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy uznać
za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU.
Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 PostAdmU, jak
również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4
PostAdmU kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach
skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub
obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach
postępowania administracyjnego określonego w KPA, postępowań określonych w działach IV, V i VI OrdPU,
postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
(aktualnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm., dalej: KASU), oraz postępowań, do których mają zastosowanie
przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU przedmiotem skargi do sądu administracyjnego
mogą stać się również inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich
związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU jeżeli ma:
1. charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli
w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1–3 PostAdmU,
2. indywidualny,
3. władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację
publiczną,
4. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wydawanie aktów przez organy jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związki jest natomiast przedmiotem
regulacji w odrębnych przepisach. Co istotne, art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU odnosi się wyłącznie do działalności
podejmowanej przez wymienione w nim podmioty, nie może więc być a contrario uznany za podstawę
dopuszczalności skargi na akty samorządu innego niż terytorialny. Na gruncie PostAdmU ustawodawca posłużył się
ogólnym pojęciem „akt”, które obejmować będzie poszczególne rodzaje aktów, wydawanych przez uprawnione do
tego organy o charakterze generalnym, jak i indywidualnym.
NSA uznał, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2
OchZabUw zw. z § 18 ust. 1 RejZabR jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4
PostAdmU. Czynność ta ma charakter zewnętrzny. Jej adresatem nie są bowiem jednostki organizacyjne oraz
pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Podejmowana jest przez
podmiot wykonujący administrację publiczną. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest
działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej.

Komentarz
NSA w omawianym orzeczeniu wskazał także na istotną kwestię odróżniającą podstawy skierowania skargi do sądu

administracyjnego. Istotną cechą aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU, odróżniającą je od aktów
wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna
(nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty
i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia wynikającego
bezpośrednio z przepisu.

Postanowienie NSA z 18.5.2021 r., II OZ 218/21,

Orzeczenia WSA i NSA dotyczące włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków podkreślają istotne zagadnienia związane z terminami, charakterem działań organu oraz podstawami skargi do sądu administracyjnego. Konieczne jest przestrzeganie procedur określonych w prawie, w tym zawiadamianie właściciela zabytku o planowanym włączeniu karty adresowej do ewidencji.