Wniosek o kuratora dla osoby nieobecnej nie wszczyna postępowania sądowoadministracyjnego

Tematyka: kurator, osoba nieobecna, sąd administracyjny, sąd powszechny, postępowanie administracyjne, postępowanie sądowoadministracyjne, odrzucenie wniosku, art. 58 § 1 PostAdmU, WSA Olsztyn, NSA, nieważność postępowania, uchylenie postanowienia

W sprawie wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym droga
sądowa przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna, a właściwy pozostaje sąd powszechny. Skoro
więc skierowany do sądu administracyjnego ww. wniosek nie może stanowić podstawy wszczęcia
postępowania sądowoadministracyjnego, to brak jest podstaw do jego odrzucenia w oparciu o art. 58 § 1 pkt
1 PostAdmU – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20.4.2021 r., III OSK 3505/21,
.
Stanowisko WSA w Olsztynie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 25.8.2020 r., II SO/Ol 14/20,
odrzucił
wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Skarżący) w przedmiocie ustanowienia kuratora dla osoby
nieobecnej. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
ZUS wniósł do WSA w Olsztynie wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej – H. M., obywatela Ukrainy,
wskazując, że decyzją z września 2018 r. ZUS stwierdził, że osoba nieobecna podlega obowiązkowym
ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania umowy zlecenia w Sp. z o.o. i stwierdził podstawę wymiaru
składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i wysokość składki na ubezpieczenie
zdrowotne za poszczególne miesiące we wskazanym okresie. W związku z tym, że nie ustalono pełnych danych
adresowych na Ukrainie, ZUS wystąpił z wnioskiem o ustanowienie dla osoby nieobecnej kuratora.
Zdaniem WSA w Olsztynie przewidziana na gruncie ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) możliwość ustanowienia przez sąd
administracyjny kuratora na podstawie art. 30 § 1 PostAdmU, art. 78 PostAdmU i art. 79 PostAdmU dotyczy
sytuacji, gdy konieczność jego ustanowienia w zakresie określonym w tych przepisach wynikła w toku
postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w warunkach niniejszej sprawy – postępowania
administracyjnego. W konsekwencji ustanowienie kuratora w tym postępowaniu w sposób oczywisty nie mieści się
w zakresie kognicji sądów administracyjnych powołanych do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych. Dlatego
też WSA w Olsztynie odrzucił ww. wniosek, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,
a jednocześnie wskazał, że Sąd Rejonowy Wydział Rodziny i Nieletnich postanowieniem ze stycznia 2020 r. odrzucił
przedmiotowy wniosek wobec braku jurysdykcji krajowej.
Skarga kasacyjna ZUS
ZUS złożył na powyższe postanowienie WSA w Olsztynie skargę kasacyjną, w której zaskarżył je w całości. Skarżący
wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy, tj. ustanowienie kuratora dla H. M. Zaskarżonemu postanowieniu
zarzucił m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 79 § 1 PostAdmU w zw. z art. 34 § 1 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA), przez błędną
wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej nie należy do kognicji sądów
administracyjnych, a w konsekwencji niezasadne odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU wniosku,
w sytuacji gdy w świetle dyspozycji art. 34 KPA organowi przysługuje prawo wnioskowania do sądu o ustanowienie
kuratora dla osoby nieobecnej i który to sąd na podstawie art. 79 PostAdmU winien takiego kuratora ustanowić.
Z uzasadnienia NSA
W niniejszej sprawie WSA w Olsztynie odrzucił wniosek ZUS z powołaniem się na brak właściwości sądu
administracyjnego do jego rozpoznania, a więc uznając, że wniosek skierowany do sądu administracyjnego mógł
podlegać rozpoznaniu na drodze procesowej i w konsekwencji mógł być odrzucony w oparciu o powyższe generalne
założenia właściwości rzeczowej sądów. Tymczasem wniosek ZUS w ogóle nie podlegał rozpoznaniu na drodze
procesowej. Niezależnie bowiem od postanowienia sądu powszechnego, który odrzucił wniosek ZUS wyrażając
stanowisko, że wnioski o ustanowienie kuratorów dla osób, których miejsce pobytu nie jest znane na potrzeby
postępowań administracyjnych powinien rozstrzygać sąd administracyjny, nie było podstaw do przyjęcia go do
rozpoznania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że nie każde żądanie zgłaszane sądowi – w tym sądowi
administracyjnemu – podlega rozpoznaniu w trybie procesowym.
W art. 3 § 1–3 PostAdmU określony został katalog spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne
w ramach sprawowanej przez te sądy kontroli działalności administracji publicznej. W realiach niniejszej sprawy,
w której WSA w Olsztynie nie rozpoznawał złożonej do niego skargi lub sprzeciwu, lecz wniosek o ustanowienie
kuratora dla osoby nieobecnej, należy zwrócić uwagę na art. 63 PostAdmU, zgodnie z którym postępowanie sądowe

wszczyna się na wniosek, jeżeli ustawy tak stanowią. Oznacza to, że wyłącznie wtedy, gdy z normy ustawowej
wynika podstawa do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, postępowanie to może być wszczęte. Nie
każdy zatem wniosek kierowany do sądu administracyjnego powoduje wszczęcie postępowania
sądowoadministracyjnego. Tylko do wniosku, o jakim mowa w art. 63 PostAdmU stosuje się – w oparciu o art. 64 §
3 PostAdmU – odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, a zatem również art. 58 § 1 pkt 1
PostAdmU, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,
oraz art. 58 § 4 PostAdmU stanowiący, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli
w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. O charakterze pisma jako wniosku, o którym mowa
w art. 63 PostAdmU, tj. wniosku wszczynającego postępowanie sądowe przesądza norma ustawowa, a nie
wyłącznie przekonanie autora wniosku o zasadności uruchomienia postępowania przed sądem
administracyjnym.
Skoro żaden przepis nie stanowi o tym, że wniosek o ustanowienie w postępowaniu przed organem administracji
publicznej kuratora dla osoby nieobecnej wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, to brak było podstaw do
stosowania przez WSA w Olsztynie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU.
Jednocześnie NSA wskazał, że z art. 34 § 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej wystąpi do sądu
z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile
przedstawiciel nie został już wyznaczony nie wynika podstawa do wszczęcia postępowania
sądowoadministracyjnego na skutek wniosku, o jakim mowa w tym przepisie, a zgodnie z ugruntowanym
stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, właściwy do rozpoznania tego rodzaju wniosku jest sąd powszechny.
Z kolei art. 78 PostAdmU i art. 79 § 1–4 PostAdmU dotyczą podstaw ustanawiania w postępowaniu
sądowoadministracyjnym, a nie w postępowaniu administracyjnym, kuratora dla osoby, której miejsce pobytu nie jest
znane.
Niezależnie zatem od zgłoszonego przez ZUS żądania wyrażenia stanowiska sądu w formie procesowej, WSA
w Olsztynie nie miał podstaw do orzekania w formie procesowej o wniosku ZUS o ustanowienie kuratora dla osoby
nieobecnej w postępowaniu administracyjnym. Wniosek ten nie był bowiem wnioskiem, który mógł wszcząć
postępowanie sądowoadministracyjne.
Rozstrzygnięcie NSA
W tym stanie rzeczy postanowienie sądu powszechnego – Sądu Rejonowego ze stycznia 2020 r. o odrzuceniu
wniosku ZUS o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, a tym bardziej zapatrywanie tego Sądu o możliwości
wyznaczania przez sąd administracyjny kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym na
podstawie art. 34 § 1 KPA w zw. z art. 78–79 PostAdmU, nie dawało podstaw do podejmowania przez WSA
w Olsztynie rozstrzygnięcia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU. Dodatkowo NSA wskazał, że stanowisko ww.
sądu powszechnego o możliwości wyznaczania przez sąd administracyjny kuratora dla osoby nieobecnej
w postępowaniu administracyjnym nie było również wiążące dla organu, który następnie wystąpił do sądu
administracyjnego z wnioskiem o ustanowienie takiego kuratora, skoro podstawą odrzucenia wniosku przez sąd
powszechny, co wynika wprost z sentencji postanowienia, był brak jurysdykcji krajowej. Nie doszło więc w ogóle do
sytuacji, w której sąd powszechny odrzucił wniosek z uwagi na brak drogi sądowej (chociaż ostatnie zdanie
uzasadnienia tego postanowienia mogłoby na to wskazywać) w sprawie, która miałaby wobec tego podlegać
rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Skoro zatem skierowany do sądu administracyjnego
wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym nie mógł stanowić
podstawy wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, to brak było podstaw do jego odrzucenia
w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU. W sprawie wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej
w postępowaniu administracyjnym droga sądowa przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna.
Z powyższych przyczyn NSA stwierdzając, że zaszła podstawa nieważności postępowania przed WSA w Olsztynie,
uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 185 § 1 PostAdmU w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 PostAdmU. NSA
ograniczył się tylko do uchylenia zaskarżonego orzeczenia bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania
WSA w Olsztynie, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie występuje potrzeba ponownego orzekania w tej samej
kwestii (wyrok NSA 8.2.2018 r. II GSK 4160/17,
).

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA w pierwszej kolejności wypowiedział się na temat wzajemnej relacji pomiędzy
regulacjami dotyczącymi właściwości rzeczowej sądów powszechnych i sądów administracyjnych w zakresie spraw
dotyczących ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej. NSA zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym do
rozpoznania wniosku o ustanowienie w postępowaniu przed organem administracji publicznej kuratora dla osoby
nieobecnej właściwy jest sąd powszechny. Następnie zaś NSA zwrócił uwagę na inne zagadnienie procesowe,
a mianowicie możliwość wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego na tego rodzaju wniosek i stwierdził, że
nie ma takiej możliwości, a wojewódzki sąd administracyjny nie ma w takiej sytuacji podstaw do orzekania w formie
procesowej (tj. postanowienia).

Postanowienie NSA z 20.4.2021 r., III OSK 3505/21,

NSA stwierdził nieważność postępowania przed WSA w Olsztynie, uchylając postanowienie w oparciu o art. 185 § 1 PostAdmU. NSA ograniczył się do uchylenia orzeczenia bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Analiza rozstrzygnięcia dotyczyła relacji pomiędzy właściwością sądów powszechnych i administracyjnych w kontekście ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej oraz braku możliwości wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego na wniosek o kuratora w postępowaniu administracyjnym.