Postępowanie jurysdykcyjne a postępowanie skargowo-wnioskowe
Publikacja omawia różnice między postępowaniem jurysdykcyjnym a postępowaniem skargowo-wnioskowym. W kontekście konkretnej sprawy analizuje się, czy przepisy o uzupełnieniu braków formalnych z Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania skargowo-wnioskowego. Przedstawione są argumenty oraz stanowiska organów administracyjnych, a także rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Tematyka: postępowanie jurysdykcyjne, postępowanie skargowo-wnioskowe, braki formalne, Kodeks postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, WSA Poznań, jurysdykcja, skargi administracyjne, wnioski do organów administracji, uzupełnienie formalne, Samorząd Gminy
Publikacja omawia różnice między postępowaniem jurysdykcyjnym a postępowaniem skargowo-wnioskowym. W kontekście konkretnej sprawy analizuje się, czy przepisy o uzupełnieniu braków formalnych z Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania skargowo-wnioskowego. Przedstawione są argumenty oraz stanowiska organów administracyjnych, a także rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Do postępowania uproszczonego jednoinstancyjnego, tj. postępowania skargowo-wnioskowego nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, a przepisy dotyczące uzupełnienia braków formalnych z KPA dotyczą jedynie podań składanych w postępowaniu administracyjnym, takie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Stan faktyczny W grudniu 2020 r. Rada Gminy wezwała do usunięcia braków formalnych skargi na działalność Sołtysa Gminy, tj. opatrzenie jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowalnych danych w postaci elektronicznej. Następnie Wojewoda orzekł o nieważności ww. rozstrzygnięcia Rady Gminy z uwagi na istotne naruszenie prawa, a w uzasadnieniu wskazał, że kwestie dotyczące postępowania ze skarg, określone w dziale VIII ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 763, dalej: KPA) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 8.1.2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (t.j. Dz.U. z 2002 r. poz. 46, dalej: RozpatrSkargR) nie przewidują szczególnych wymogów formalnych co do tych skarg. Przepisy RozpatrSkargR posiadają autonomiczne regulacje w tej sprawie. Do postępowania uproszczonego jednoinstancyjnego, tj. postępowania skargowo-wnioskowego nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zdaniem Wojewody, przepisy dotyczące uzupełnienia braków formalnych z KPA dotyczą jedynie podań składanych w postępowaniu administracyjnym. Nie można ich odnosić do postępowania ze skarg czy wniosków z działu VIII KPA. Tym samym Rada Gminy nie miała podstawy prawnej do wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Skarga do WSA w Poznaniu W związku z podjęciem uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez Wójta, wniosła skargę do WSA w Poznaniu zarzucając Wojewodzie rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 63 § 1 i 3a KPA, art. 64 § 2 KPA, art. 227 KPA, art. 228 KPA i art. 229 KPA przez przyjęcie, iż skarga nieopatrzona podpisem nie powinna podlegać uzupełnieniu, a także art. 91 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: SamGminU) przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdziła, że do postępowania niejurysdykcyjnego znajdują zastosowanie przepisy działu II KPA, gdyż przepisy działu VIII KPA nie zawierają regulacji, w której kwestie braków formalnych byłyby uregulowane. Do przepisów KPA wprowadzono obowiązek wezwania do usunięcia braków formalnych przez należyte podpisanie podania, które wpłynęło do organu administracji publicznej drogą elektroniczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, w szczególności wyłożył zasadnicze różnice pomiędzy postępowaniem jurysdykcyjnym, a postępowaniem niejurysdykcyjnym i wskazał, że niemożliwe jest odpowiednie zastosowanie działu II KPA do postępowania ze skarg i wniosków. Z uzasadnienia WSA w Poznaniu W pierwszej kolejności WSA w Poznaniu wskazał, że relacja nadzoru jaka zawiązuje się pomiędzy Wojewodą a Skarżącą prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, w sytuacji jej niezgodności z prawem na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU. O legitymacji prawnej Skarżącej w zakresie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego świadczy art. 98 ust. 1 SamGminU w związku z ust. 3 SamGminU, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 SamGminU i art. 97 ust. 1 SamGminU, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 SamGminU, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnienie Skarżącej wynika bezpośrednio z drugiej z ww. jednostek redakcyjnych, stosownie do której do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Ten fakt otworzył Skarżącej drogę do zakwestionowania tego środka nadzoru nad nią jako jednostką samorządu terytorialnego, gdyż stanowi to wyraz konstytucyjnej ochrony samodzielności administracji zdecentralizowanej (wyrok WSA w Białymstoku z 29.5.2018 r., II SA/Bk 432/18, ). WSA w Poznaniu podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w którym stwierdzono nieważność uchwały, która wzywała osobę wnoszącą skargę na działalność Sołtysa do uzupełnienia braków formalnych. Następnie WSA w Poznaniu zauważył, iż postępowanie skargowo-wnioskowe, które w doktrynie określa się także mianem „postępowania niejurysdykcyjnego” nie prowadzi do konkretyzacji praw lub obowiązków, a osoba składająca skargę z działu VIII KPA nie musi posiadać interesu prawnego z art. 28 KPA. Rozpoznanie skargi, której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw nie prowadzi do zmiany sytuacji prawnej wnoszącego tę skargę. Postępowanie skargowo-wnioskowe określa się także mianem „kontroli społecznej administracji”, co uzasadnia odformalizowanie trybu przewidzianego dla wniesienia skarg czy wniosków. Środki te mają na celu poprawienie działalności administracji publicznej, czy też piętnowanie jej wad, zaś celem skarg i wniosków, czy też petycji jest doprowadzenie do realnych zmian w konkretnym przejawie działalności albo zaniechaniu administracji publicznej. Uwzględnienie wniesionych środków nie prowadzi jednak do konkretyzacji praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem WSA w Poznaniu, treść skargi na działalność Sołtysa nie budziła wątpliwości i Rada Gminy należycie zakwalifikowali ją jako skargę z działu VIII KPA. Rozróżnienie postępowania jurysdykcyjnego (administracyjnego) i postępowania niejurysdykcyjnego (skargowo-wnioskowego) przez umieszczenie ich w odrębnych jednostkach redakcyjnych (odpowiednio art. 1 pkt 1 KPA oraz art. 2 KPA) prowadzi – w myśl wykładni systemowej – do wniosku o odrębności obu tych trybów. Wojewoda zasadnie podkreślił, że art. 221 § 1 KPA stanowi autonomiczną regulację względem postępowania jurysdykcyjnego poprzez sformułowanie „na zasadach określonych przepisami niniejszego działu”. Sformułowanie to akcentuje wolę ustawodawcy, aby postępowanie uregulowane w dziale VIII KPA toczyło się według przepisów następujących po art. 221 § 1 KPA. Dowodzi temu także delegacja ustawowa zawarta w art. 226 KPA, zgodnie z którą Rada Ministrów wyda, w drodze rozporządzenia, przepisy o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na § 5 i § 8 ust. 1 i 2 RozpatrSkargR, które stawiają niewygórowane wymagania formalne dla skarg i wniosków. Prawodawca tego aktu normatywnego ustanowił, niezależnie od art. 64 KPA, okoliczności oraz tryb wzywania do uzupełnienia braków formalnych. Zasadnie zwrócił na to uwagę Wojewoda kwestionując uchwałę Rady Gminy. Stanowisko Wojewody jest tym bardziej uzasadnione, że gdyby przyjąć punkt widzenia Skarżącej o stosowaniu art. 64 KPA doszłoby do absurdalnego rozwiązania, w którym mowa jest o dwóch sprzecznych trybach rozpatrywania skarg i wniosków, co przeczyłoby koncepcji racjonalnego prawodawcy. Rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu Podsumowując, odrębność trybów z działu II KPA i VIII KPA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie można stosować przepisów o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi w świetle przepisów regulujących administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Różnica tych trybów wynika przede wszystkim z odrębności celów, jakim mają służyć. Pierwszy służy konkretyzacji publicznoprawnych praw i obowiązków, drugi – ocenie działalności administracji publicznej, bez realnego wpływu na sytuację prawną stron. Znajduje to odzwierciedlenie w zapadłych rozstrzygnięciach wieńczących oba tryby postępowań. W postępowaniu administracyjnym wydaje się decyzję, która jak wskazano w art. 1 pkt 1 KPA rozstrzyga sprawę co do istoty przesądzając o ostatecznym kształcie praw i obowiązków. Tryb skargowo-wnioskowy i postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne to odrębne instytucje, w różny sposób realizujące przepisy konstytucyjne. Informacja o załatwieniu wniosku czy skargi nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną (wyrok NSA z 14.10.2010 r., II OSK 2020/10, ). Mając powyższe na uwadze, WSA w Poznaniu doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, kierując się art. 134 § 1 PostAdmU nie znalazł innych podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, co prowadzi do wniosku, iż zakwestionowany akt nadzoru odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu (na podstawie art. 151 PostAdmU). Komentarz W analizowanym rozstrzygnięciu WSA w Poznaniu wyraźnie rozróżnił administracyjne postępowanie jurysdykcyjne od postępowania skargowo-wnioskowego i wskazał, że instytucja wezwania do uzupełnienia braku formalnego pisma (skargi), przewidziana w art. 64 KPA, nie ma zastosowania do skarg i wniosków wnoszonych w ramach tego niejurysdykcyjnego postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Wyrok WSA w Poznaniu z 7.7.2021 r., II SA/Po 228/21,
WSA w Poznaniu doszedł do wniosku, że przepisy o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi nie mają zastosowania do postępowania skargowo-wnioskowego. Odrębność celów obu trybów jest kluczowa, gdyż postępowanie administracyjne konkretyzuje prawa i obowiązki, natomiast postępowanie skargowo-wnioskowe służy ocenie działalności administracji publicznej. Rozróżnienie tych trybów ma istotne znaczenie dla ustalania zakresu ich zastosowania.