Wszczęcie postępowania odwoławczego

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Decyzją WSA w Poznaniu uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw wniesiono argumentując naruszenie przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu podkreślono zasady skargowości i oficjalności postępowania odwoławczego.

Tematyka: postępowanie odwoławcze, wniesienie odwołania, organ odwoławczy, legitymacja odwoławcza, zasada skargowości, zasada oficjalności, WSA Poznań, sprzeciw do decyzji, ponowne rozpatrzenie

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Decyzją WSA w Poznaniu uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw wniesiono argumentując naruszenie przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu podkreślono zasady skargowości i oficjalności postępowania odwoławczego.

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia
(odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest
wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są
przewidziane dla organu odwoławczego – stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Stan faktyczny
Decyzją z września 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 753, dalej: KPA) i art. 104 KPA, Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego w Ś. (dalej: PINB, Organ I instancji) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie strzelnicy
zlokalizowanej w miejscowości G. w całości, a uzasadnieniu wskazał, że w grudnia 2019 r. otrzymał wniosek od
Wójta Gminy P. o przeprowadzenie kontroli ww. obiektu. W trakcie tej kontroli ustalono, że właścicielem
nieruchomości jest L.W. (dalej: Właścicielka, Skarżąca), która ustanowiła fachowego pełnomocnika. Stwierdzono, że
część nieruchomości posiada wały ziemne i wzniesienia uformowane w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku po
żwirowych wyrobiskach kopalnianych, a strzelnica funkcjonuje na podstawie regulaminu strzelnicy zatwierdzonego
przez Wójta Gminy P. decyzją z czerwca 2019 r. Na terenie działki nie stwierdzono obiektów budowlanych
wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z brakami w dokumentacji oraz wątpliwościami,
w celu poprawienia bezpieczeństwa użytkowania strzelnicy, Organ I instancji, decyzją z grudnia 2019 r., zobowiązał
Właścicielkę do przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa jej użytkowania. Z analizy żądanej
ekspertyzy wynika, że ww. obiekt spełnia wszelkie przyjęte wymogi.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł Wójt Gminy P., w którym podniósł, że Właścicielka wykonywała roboty budowlane,
mimo że strzelnica była już wykorzystywana przez osoby ćwiczące. Organ I instancji nie odniósł się jednak do tego,
nie wyjaśnił, co powstało w wyniku prowadzonych robót, jedynie lakonicznie ocenił, że na badanym terenie nie
stwierdzono obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Decyzja nie wyjaśniła
ww. kwestii, i tym samym, nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. W jej uzasadnieniu nie odniesiono
się do opracowanej ekspertyzy technicznej. Być może wykonane przez Właścicielkę roboty budowlane wymagały
uzgodnień, opinii, a także pozwolenia na budowę, a w konsekwencji pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ponadto nie
powiadomiono Wójta Gminy P. o zebranym materiale dowodowym i nie umożliwiono wypowiedzenia się przed
wydaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie.
Sprzeciw do WSA w Poznaniu
Decyzją z grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, Organ II instancji), na
podstawie art. 138 § 2 KPA, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Od ww. decyzji Skarżącą, reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do WSA w Poznaniu.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 KPA przez bezpodstawne
uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo braku
przesłanek ku temu. Decyzja nie była bowiem obarczona uchybieniami wskazanymi przez Organ II instancji.
W związku z tym wniesiono o uchylenie ww. decyzji w całości.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że kwestie, które rzekomo nie zostały ustalone przez Organ I instancji nie
miały istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem mając na względzie ustalony stan faktyczny należało umorzyć
postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji, w ocenie Skarżącej, nie wziął pod uwagę decyzji Wójta
Gminy P. z czerwca 2019 r., którą to zatwierdzono regulamin strzelnicy. Nie można się również zgodzić ze
stwierdzeniem, że Organ I instancji nie ustalił, czy lokalizacja tej inwestycji nie narusza przepisów m.in. o planowaniu
przestrzennym oraz czy Właścicielka uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Skarżąca nie zgodziła się również ze
stwierdzeniem, że nie ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jakie roboty budowlane zostały
wykonane, aby dostosować teren dawnego żwirowiska do potrzeb strzelnicy. Organ II instancji nie wykazał, by
decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Nie wykazano również, w stopniu
przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie
wskazuje się, że wydanie decyzji kasatoryjnej powinno następować wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, gdyż
zasadą jest, że organ II instancji rozpoznaje sprawę również w sposób merytoryczny, co wynika z zasady
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 KPA. W sprawie uznać należy, że Organ
I instancji w sposób wszechstronny zapoznał się z materiałem dowodowym, a także w sposób należyty ustalił stan
faktyczny sprawy. Jeżeli nawet określone okoliczności nie zostały w sposób dogłębny ustalone, to uznać należy, że
nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie. Tym samym, zastosowanie przez Organ II instancji art. 138 § 2 KPA było
nieuzasadnione i wadliwe.


Z uzasadnienia WSA w Poznaniu
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, według kryteriów określonych w art. 64e PostAdmU, tj. oceniając jedynie
istnienie przyczyn do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, nie odnosząc się zaś do meritum sprawy,
w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych, WSA w Poznaniu doszedł do
przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodu zarzutów w nim wskazanych.
W tym kontekście WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 KPA, od decyzji
wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i zauważył, że wyraźne podkreślenie
przez ustawodawcę, że odwołanie służy stronie wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy
rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 KPA, który stanowi, że
stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności
organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), podmiotu na prawach strony, bądź czy wniesione
zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. Następnie WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na pogląd,
że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia
(odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Tym samym, dopiero czynność strony, którą jest
wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla
organu odwoławczego (wyrok NSA z 25.5.1984 r., II SA 2048/83, 
).
W realiach sprawy WSA w Poznaniu podkreślił zatem, że decyzja kasacyjna Organu II instancji poprzedzona musiała
być zbadaniem, czy prawidłowo wszczęte zostało postępowanie odwoławcze. Zdaniem WSA w Poznaniu, treść
uzasadnienia tej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że badanie takie miało miejsce, a WINB w żaden sposób nie
uzasadnił, dlaczego przyjął, że Wójtowi Gminy P. przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji PINB (podobnie
zresztą Organ I instancji nie wskazał na powody uznania Wójta Gminy P. za stronę postępowania). Jest to istotna
wadliwość zaskarżonej decyzji, która musi skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Decyzja Organu II
instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 KPA – przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej jest także
uprzednie prawidłowe wszczęcie postępowania odwoławczego.
Jednocześnie uznać należy, że tego rodzaju uchybienie czyni przedwczesną ocenę przez WSA w Poznaniu
przesłanek sformułowanych w art. 138 § 2 KPA. Taka ocena byłaby ponadto obarczona istotną wadliwością:
ewentualne uznanie przez WSA w Poznaniu zasadności decyzji kasacyjnej byłoby – na podstawie art. 153 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej:
PostAdmU) – wiążące w dalszym postępowaniu, a nie mogłoby być skutecznie zakwestionowane przez Skarżącą
z uwagi na brak środka odwoławczego od wyroku (art. 151a § 3 PostAdmU).
Mając powyższe na uwadze WSA w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 1 PostAdmU, uchylił zaskarżoną decyzję
w całości. WSA w Poznaniu przedstawił wytyczne dla Organu II instancji ponownie rozpatrującego sprawę i wskazał,
że rzeczą tego organu będzie analiza sytuacji procesowej Wójta Gminy P., którego pismo z grudnia 2019 r. było
impulsem do wszczęcia postępowania przez Organ I instancji. Dopiero właściwie uargumentowana konstatacja, że
jest on podmiotem legitymowanym do złożenia odwołania od decyzji PINB pozwoli Organowi II instancji na
odniesienie się do meritum odwołania.

Komentarz
Na gruncie stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie WSA w Poznaniu wypowiedział się na temat
trybu wszczęcia postępowania odwoławczego i wskazał, że postępowanie to może zostać wszczęte wyłącznie na
skutek odwołania (zasada skargowości), nigdy zaś z urzędu (zasada oficjalności). W tym kontekście WSA
w Poznaniu podkreślił, że sam wpływ do organu odwoławczego odwołania nie powoduje automatycznie wszczęcia
postępowania gdyż uprawnienie to (do wniesienia odwołania) przysługuje jedynie ograniczonemu kręgowi
podmiotów, mianowicie: stronie postępowania lub podmiotowi na prawach strony. Tym samym, prawidłowe
wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga każdorazowego zbadania legitymacji odwoławczej podmiotu
występującego z takim odwołaniem.

Wyrok WSA w Poznaniu z 2.6.2021 r., IV SA/Po 59/21, 








WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na zasady skargowości i oficjalności postępowania odwoławczego oraz konieczność badania legitymacji odwoławczej podmiotu.