Informacja publiczna a prawo do prywatności w umowie o pracę
Treść umów o pracę, aneksów do tych umów osoby pełniącej funkcję kierowniczą w jednostce samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną, jednakże ochrona prywatności nie jest z niej wyłączona. NSA analizując skargę wyraził stanowisko, że treść umów i aneksów nie narusza prawa do prywatności Kierownika Referatu Podatków i Windykacji Urzędu Miejskiego, jeśli jest związana z pełnieniem funkcji publicznych.
Tematyka: umowa o pracę, aneks, funkcja publiczna, prywatność, informacja publiczna, NSA, Dostęp do informacji publicznej
Treść umów o pracę, aneksów do tych umów osoby pełniącej funkcję kierowniczą w jednostce samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną, jednakże ochrona prywatności nie jest z niej wyłączona. NSA analizując skargę wyraził stanowisko, że treść umów i aneksów nie narusza prawa do prywatności Kierownika Referatu Podatków i Windykacji Urzędu Miejskiego, jeśli jest związana z pełnieniem funkcji publicznych.
Treść umów o pracę, aneksów do tych umów osoby pełniącej funkcję kierowniczą w JST stanowi informacji publicznej. Stanowisko, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną nie oznacza, że zostaje wyłączona jej ochrona prywatności. Powyższe oznacza, że organ rozpoznając wniosek powinien rozważyć, czy udostępnienie treści umów i aneksów do tych umów nie narusza prawa do prywatności. Stan faktyczny NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku WSA w Gliwicach z 27.4.2020 r., III SAB/Gl 76/20, w sprawie ze skargi na bezczynność Prezydenta w przedmiocie informacji publicznej uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Prezydenta do rozpoznania punktu 1 wniosku w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczenie zawierało jeszcze dalsze rozstrzygnięcia. W sprawie WSA oddalił skargę Skarżącego na bezczynność Prezydenta w przedmiocie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Skarżący złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów wraz z zakresem obowiązków Kierownika Referatu Podatków i Windykacji Urzędu Miejskiego. Organ pisemnie poinformował skarżącego, że odnośnie ww. przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej. Natomiast odnośnie żądania udostępnienia zakresu obowiązków – przesłano skarżącemu kserokopię dokumentu. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że żądanie udostępnienia kopii umów o pracę i aneksów do tych umów Kierownika Referatu nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2176 ze zm., dalej: DostInfPubU), a tym samym dokumenty, o których udostępnienie wniósł Skarżący nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Z uzasadnienia przywołanego wcześniej wyroku WSA w Gliwicach, oddalającego skargę, wynika, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej konkretnego (wskazanego z imienia i nazwiska) urzędnika, w tym o udostępnienie wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów. Informacja publiczna czy nie? DostInfPubU nie definiuje pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczne”. W doktrynie przyjmuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. WSA przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku TK z 20.3.2006 r., K 17/05, chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które – choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej – mają charakter usługowy lub techniczny. W przypadku żądania informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia konkretnego pracownika dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne niż do pozostałych osób. WSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że Kierownik Referatu zajmuje stanowisko o charakterze kompetencyjno-decyzyjnym. Zatem skoro Kierownik Referatu należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań – mieszczących się w ustawowych kompetencjach organów samorządu terytorialnego – są informacją publiczną. Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące Kierownika Referatu podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do powołanego już art. 5 ust. 2 DostInfPubU, dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 DostInfPubU wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Informacją publiczną nie jest natomiast, w ocenie Sądu, treść umowy o pracę zawartej z pracownikami samorządowymi, dotyczy ona indywidualnego stosunku pracy. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 DostInfPubU, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. W tym względzie – niezależnie od tego, czy wskazany przez Skarżącego urzędnik należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną – zasadna była odmowa ich udostępnienia, jako niespełniających kryterium informacji publicznej. Skarżący zdecydował o złożeniu skargi kasacyjnej w sprawie, kontynuując swoją argumentację w sprawie. Stanowisko NSA Jak już wskazano, NSA uznał, że skarga jest zasadna. Sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 DostInfPubU jest stanowisko Sądu I instancji, wedle którego treść umów o pracę, aneksów do tych umów osoby pełniącej funkcję kierowniczą w jednostce samorządu terytorialnego nie stanowi informacji publicznej. NSA wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu DostInfPubU jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sąd wskazał, że niewątpliwie zakres wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością. Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostki samorządu terytorialnego wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 DostInfPubU Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w urzędzie miejskim mogą bowiem wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego urzędu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. NSA podkreślił jednakże, że stanowisko, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną nie oznacza, że zostaje wyłączona jej ochrona prywatności. NSA przytoczył pogląd zawarty w wyroku z 18.2.2015 r., I OSK 695/14, w którym – z powołaniem na wyrok TK z 20.3.2006 r., K 17/05, – podniesiono, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia „zasadniczego” funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów. Powyższe oznacza, że organ rozpoznając wniosek powinien rozważyć, czy udostępnienie treści umów i aneksów do tych umów zawartych z Kierownikiem Referatu nie narusza jego prawa do prywatności. W zależności od ustaleń poczynionych przez Prezydenta organ ten albo udzieli żądanej informacji albo wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Komentarz NSA w omawianym wyroku w sposób bardzo konkretny podał wytyczne w jakich okolicznościach treść umowy o pracę danego pracownika może kolidować z prawem tej osoby do prywatności. Sama informacji o treści wynagrodzenia zasadniczego nie oznacza jeszcze, że faktycznie są ujawniane informacje o rzeczywiście otrzymywanym przed danego pracownika wynagrodzeniu. Problem udostępnienia informacji o wynagrodzeniach m.in. z umów o pracę – jako informacji publicznej – w praktyce pojawia się wówczas, gdy chodzi o podanie informacji, na podstawie których możliwe jest ustalenie jakiego konkretnie pracownika informacja ta dotyczy. Tutaj właśnie rodzi się wątpliwość czy określone informacje mają walor publiczny czy wkraczają już w sferę prywatności danej osoby. Odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności danej osoby jest na gruncie DostInfPubU wyjątkiem – i o tym należy pamiętać przy rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że w omawianej sprawie WSA i NSA wyraziły odmienne stanowisko co do zasadniczej kwestii na gruncie DostInfPubU, tj. oceny czy dana informacja ma walor informacji publicznej. Wyrok NSA z 28.7.2021 r., III OSK 3275/21,
NSA uznał, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną, jednakże konieczne jest zachowanie ochrony prywatności. Wyrok ten podkreśla istotę analizy związku treści umów z pełnieniem funkcji publicznych w kontekście prawnej ochrony prywatności.